Административно-правовые договоры

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение                                                                                                            3

1 Цели и задачи административно-правовых  договоров в государственном  управлении современной России                                            6

1.1 Понятие, цели, задачи административно-правовых  договоров в сфере государственного  управления                                                                                    6

1.2 Соотношение правовых актов управления и административно-правовых договоров в сфере исполнительной власти                                           18

1.3 Отличительные  особенности  административно - правовых договоров                                                                                                                    23

2 Регулирование договорных  отношений в сфере государственного  управления                                                                                                                30

2.1 Необходимость договорного регулирования  общественных отношений в сфере  государственного управления                                                30

2.2 Участники административно-правовых  договоров и условия их заключения                                                                                                                 32

2.3 Государственный контроль и  надзор за выполнением договорных  отношений в сфере государственного  управления                                               41

Заключение                                                                                                     44

Список использованных источников                                                        47

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы дипломного исследования. Коренные социально - экономические преобразования в России, которые произошли за последнее десятилетие, в значительной мере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти потребовали приведения форм и методов управленческой деятельности государства и муниципальных образований в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция административного договора.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно временами возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, а также между ними и общественными объединениями.

Это - новое, еще недостаточно осмысленное правовое явление, так как природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений субъекта исполнительной власти, а договорные связи предполагают равенство их участников.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, укрепление принципа федерализма вновь выдвигают проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из значимых, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций.

Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров.

Лишь в последнее время стали появляться монографические исследования, специально посвященные теории управленческих договоров. Но это только первые серьезные шаги на этом пути. Отсутствуют нормативные акты, регламентирующие хотя бы общие вопросы, связанные с использованием административных договоров в государственном управлении. Некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административных договоров не более чем безжизненная теоретическая конструкция. Довольно часто высказывается точка зрения, что договор - правовое явление, исторически присущее области частного права, тогда как в публично - правовой сфере допустимо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. На наш взгляд, подобная позиция не соответствует действительной эволюции этого правового института. Его развитие происходило параллельно как в частном, так и в публичном праве. Межгосударственные соглашения и договоры являются ровесниками государства и в определенной мере возникли даже раньше договоров в частноправовом смысле.

Таким образом, мы не можем согласиться с позицией юристов, утверждающих, что договор является исключительной прерогативой гражданского права и может применяться только в рамках имущественно - стоимостных отношений. Согласно такой трактовке применение договора для регулирования отношений с иным содержанием, использование его понятия другими юридическими науками является нецелесообразным. Такой подход не подтверждается реальной практикой договорных отношений, которые ограничиваются не только рамками гражданского права.

Степень научной разработанности темы Понятие и содержание административного договора раскрывается в ряде работ российских ученых, таких как А.В. Демин, Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Коренев, В.И. Новоселов, В.Г. Розенфельд, Ц.А. Ямпольская и др. С.В. Курчевская, А.А. Абдурахманов, А.С. Ротенберг, А.В. Демин, И.О. Игуменщева и др. посвятили свои диссертационные исследования вопросам договорного управления.

Цель дипломной работы - проанализировать понятие нормативного правового акта, особенности административного договора, его отличительные особенности.

Реализация этой цели достигается посредством решения следующих задач:

- исследовать понятие, цели, задачи административно-правовых договоров в сфере государственного управления;

- изучить отличительные особенности административно-правовых договоров;

- проанализировать соотношение правовых актов управления и административно-правовых договоров в сфере исполнительной власти;

-  выявить особенности нормативных правовых актов в деятельности органов исполнительной власти;

- обобщить мнения ученых-административистов на определение "административный договор";

Нормативная и эмпирическая база. Исследование темы дипломной работы проводилось на основе изучения нормативно-правового материала, прежде всего – Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов и иных общефедеральных нормативных актов.

Эмпирическую базу дипломной работы составляет судебная практика судов общей юрисдикции, в частности Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Структура дипломной работы обусловлена целями и задачами исследования. Представленная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1 Цели и задачи административно-правовых  договоров в государственном  управлении современной России

1.1 Понятие, цели, задачи административно-правовых договоров в сфере государственного управления

Вопрос об административных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах двадцатого века. В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали                       Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов.

Отсюда следует, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор — разновидность публично-правового акта. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Эти общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными оговорками, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это в большинстве своем частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Как считает Д.Н. Бахрах, административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон1. Такие договоры достаточно часто называются соглашениями. Если следовать более полному определению, административный договор, по мнению данного ученого, - это основанный на административно правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, который устанавливает (прекращает, изменяет) взаимные права и обязанности его участников.

М. И. Пискотин называет административные договоры средством реализации управленческих задач и функций2.

В своих суждениях данный автор исходит из того, что административный договор выступает особым средством государственного управления в определенной области общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, иногда обладают полномочиями прерогативного характера.

Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. В силу этого В.А. Юсупов не без причин характеризует административный договор как «особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы3».

Ученый А.В. Демин дает следующие определения административного договора: отталкиваясь от понятия публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права4. Другими словами административный договор представляет собой управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права.

Таким образом, по его мнению, данные договоры могут заключаться как между самими государственными властными субъектами (в таком случае они носят название «внутриаппаратными», «внутриорганизационными»), так и между государственно-властными субъектами, с одной стороны, и гражданами, организациями - с другой, тогда они называются «внешними».

На сегодняшний день происходящие преобразования, которые наблюдаются нами во всех сферах, таких как административная, экономическая, социальная, духовная, культурная сферах, служат причиной дальнейшего развития такого института как административный договор. В отображении различных аспектов содержания общественных отношений, реализуемых в административном договоре, существует много противоречивых и нерешенных вопросов, одним из которых является вопрос о цели административного договора.

Публичная цель административных договоров - достижение положительного социально значимого результата. Она должна закрепляться независимо от того, какие общественные отношения в управленческой сфере (хозяйственно-экономической, административно-политической, социальной, духовной) регулирует административный договор.

В сфере экономики органы исполнительной власти заключают государственные контракты, налоговые и инвестиционные соглашения для создания и развития благоприятного экономического климата в стране. При помощи  инвестиционных соглашений и договоров концессии достигаются цели ускорения экономического развития, освоения и развития объектов, имеющих публичное назначение.

Кроме того, для публичных целей в экономической сфере применяется конструкция договора поставки для государственных или муниципальных нужд. Необходимо отметить, что этот договор регулируется нормами части второй Гражданского кодекса Российской Федерации, но тем не менее его следует отнести к публичным договорам, так как он регулирует публичные общественные отношения и направлен на обеспечение и реализацию общегосударственных публичных интересов.

В административно-политической сфере наблюдается большое количество соглашений о делегировании полномочий в целях более эффективного управления различными сферами жизнедеятельности общества. Например, договоры о совместной деятельности заключаются между публично-властными субъектами в целях организации взаимодействия и координации действий для эффективного управления теми сферами общественной жизни, которые входят в компетенцию субъектов, заключивших административный договор. Административные договоры о совместной деятельности могут предусматривать объединение усилий договаривающихся сторон как на основе одной функции управления, например, планирования, так и на основе нескольких функций.

Публичная цель административного договора, несомненно, должна иметь социально значимую направленность, которую следует четко определять для каждого вида такого договора. В случае с концессионными соглашениями Правительством Российской Федерации утверждаются типовые соглашения, цель которых направлена на создание или реконструкцию указанного в соглашении значимого для общества объекта.

Необходимо отметить, что стороны никоим образом не могут изменять цель административного договора, они вправе только конкретизировать ее. Допустим, заключая концессионные соглашения с целью создания социально значимого объекта, стороны уточняют характеристики самого объекта.

Для гарантированности определенной направленности цели административного договора, можно применить механизмы, разработанные  гражданским правом. Так, в соответствии с ГК РФ договор, заключаемый для вида или для прикрытия другой сделки, является недействительным. Аналогичная ситуация, то есть отсутствие четко определенной цели административного договора, может привести не только к прикрытию другой сделки, но и к подмене публичной цели как одной, так и другой стороной договора. Подмена публичной цели административного договора должна быть недопустимой.

Задачи административных договоров предопределяют компетенцию властного субъекта – одной из сторон договора. Реализуя с помощью административных договоров свои функции, властный субъект действует в установленных целях. Например, в Положении о следственном изоляторе указано, что данное учреждение заключает административные договоры, касающиеся выполнения возложенных на следственный изолятор функций5.

Контрагентом публично-властной стороны в состоянии быть не только государственный орган исполнительной власти, но и частный субъект, то есть сторона в административном договоре может иметь и частный интерес. Сторона может быть заинтересована в получении прибыли, предоставлении услуг и т.п. Так, согласно ст. 4 ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», интересами частной стороны могут выступать: налоговые льготы (например, на прибыль), дотации и субсидии, кредиты, предоставляемые на льготных условиях. Заключая административный договор о государственных закупках, частным субъектом движет приобретение экономической выгоды.

Наличие в административном договоре разных и не всегда совпадающих целей сторон ставит вопрос об их соотношении с целью административного договора. Как правило, публичный и частный интересы не совпадают, однако договорные отношения, тем не менее, имеют взаимовыгодный характер, благодаря чему возможно определение общей цели административного договора. Так, заключая административный договор на закупку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, частный субъект вправе рассчитывать на выплату достойной и эквивалентной цены за товар. Для удовлетворения этих интересов Правительство РФ ежегодно, по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы товаропроизводителей (поставщиков) и потребителей (покупателей), устанавливает на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужд гарантированный уровень закупочных цен, обеспечивающий возмещение материальных затрат и получение дохода товаропроизводителем (поставщиком), достаточного для расширенного воспроизводства. В свою очередь, государственный орган исполнительной власти обеспечивает необходимый уровень продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности.

Ни при каких обстоятельствах частные цели сторон административного договора не должны ни противоречить, ни препятствовать цели административного договора. В противном случае следует заключать частный, то есть гражданско-правовой договор, предназначенный для реализации частных интересов сторон.

Следует отметить, что цель административного договора имеет только публичную направленность, так как с помощью административного договора происходит реализация публичной власти государства. Так как, если при регулировании подобных отношений руководствоваться не общегосударственными, а узковедомственными интересами, это может привести к непоправимым негативным последствиям.

Таким образом, цель административного договора обладает рядом отличительных признаков: предполагаемый положительный социально значимый результат определяется положениями закона (отвечает требованию законности). Кроме того, следует отличать цель административного договора от целей сторон, его заключивших. Цель административного договора является независимой, самостоятельной и не изменяемой интересами сторон административного договора. Интересы государственных органов и частных субъектов не должны препятствовать реализации публичной цели административного договора.

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, который наделен государственными властными полномочиями, свидетельствует о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Не вызывает сомнения тот факт, что государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долгосрочные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то есть можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. В этом состоит отличие административных договоров от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуалистический характер (как правило, это получение максимальной прибыли либо иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, которые вступают в договор, но не они являются определяющими, ведущими. Применительно к административным договорам законодатель употребляет такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации». Особенность административно-правового статуса властного контрагента заключается в том, что он действует в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду непосредственно для себя. Безусловно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их непосредственное влияние на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник обязан, реализуя общее благо, отойти от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Большая часть административных договоров является безвозмездными, хотя присущая договорному процессу равноценность так или иначе наблюдается и в данном случае.

Административные договоры опосредуют правоотношения, связанные с исполнительной властью. Предмет административных договоров включает в себя действия государственного управленческого, а также организационного характера.

Поскольку управление — процесс универсальный, управленческие, организационные договоры присутствуют во всех отраслях права. Например, договоры об учреждении различных частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь, тем не менее, гражданско-правовыми по своему правовому порядку.

Что касается административного права, то все административные договоры являются, так или иначе, организационными, поскольку сама деятельность органов исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер6. Поэтому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные договоры являются управленческими, но не все договоры управленческого характера являются административными.

В административные договоры могут вноситься так называемые «оговорки об исключительных полномочиях» государственной администрации. В виду наличия таких оговорок государственно-властной субъект имеет возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона договора имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре предоставляют для последнего право воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно редкому использованию своего особого статуса в договорах, которые можно назвать административными.

Разумеется, всегда существует риск злоупотребления со стороны государства своим привилегированным положением в административном договоре. Именно поэтому для другой стороны существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представлять государство как совершенно равную сторону административного договора, по существу приравняв его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены7.

Автономия воли сторон административного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит абсолютного характера, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке). Заключение административных договоров связано не столько с правами, сколько с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно. Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано, прежде всего, с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализма, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер8.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров разрешаются в административном, в судебном порядке и путем так называемых "согласительных процедур", т. е. посредством третейской формы разрешения споров.

В числе функций административного договора можно выделить следующие.

1. Структурно-организационная. Она состоит в установлении и разграничении прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность разноступенчатым отношениям.

2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом устраниния противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.

3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое властное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).

4. Ориентационно-стимулирующая. Никто  не будет вступать в договор  без какой-либо для себя пользы. Поэтому подчас бывает необходимым косвенное государственное влияние на материальные интересы другой стороны путем включения в договор положительных мотиваций, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д.

5. Демократизации исполнительной  власти. Договорный процесс всегда  предполагает равноправное взаимодействие, сотрудничество, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет одной стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а другой — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание присутствующих в договоре положений9. И отношения, которые возникают на основе таких договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах.

Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу выстраивать свои отношения по собственному усмотрению. Увеличение договорной практики в исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее постепенной демократизации.

6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует порождению деловой и правовой активности субъектов. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы путем переговоров. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно.