Административно - процессуальная деятельность в административном праве РФ

Министерство  образования и науки Российской федерации

Федеральное агентство по образованию

Российский  государственный социальный университет

 

 

 

 

 

 

 

 

Административно - процессуальная деятельность в административном праве РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2007 г.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

Введение 3

 

§ 1. Административно - процессуальная деятельность в административном праве РФ: сущность, местоположение, основные концептуальные подходы

к определению содержания и структуры 6

 

§2 Регистрационное  производство и административный процесс: 
соотношение, и базовые основы………………………………………………21

 

Заключение……………………………………………………………………..29

 

Список  используемой литературы .33 

Введение.

Актуальность темы. Данная дипломная работа посвящена изучению сущности регистрационного производства в Российской Федерации, а именно ее организационно-правовой модели и месту, занимаемому этим видом производства в системе такого важного института как административный процесс и как следствие в целом, в системе административного права. В настоящее время это весьма актуальная тема, как в Административном, так и в иных отраслях права: в Гражданском праве, Налоговом праве и т.д. Актуальность данной темы обусловлена следующими причинами:

Во-первых, в России нет  единого подхода к определению  предмета административного права, предмета и единообразного понимания административного процесса, составной частью которого является регистрационное производство.

Во-вторых, экономические  преобразования, реформы, процессы приватизации в России привели к кризисным ситуациям в экономике, выведению части государственной собственности из сферы государственного управления, произошли значительные изменения в отношениях собственности и организационно-правовых формах коммерческой деятельности, что вылилось в объективной потребности создания механизма государственного регулирования происходящих процессов регистрационное производство.

Эффективность данного  механизма в огромной степени  зависит от правовой регламентации деятельности учреждений юстиции, которым поручена функция государственной регистрации, а также от правильности толкования и применения норм права в этой сфере. К сожалению, существует ряд серьезных пробелов в законодательстве, что затрудняет экономический оборот и создает условия препятствующие развитию предпринимательства, и реализации законных прав и интересов граждан.

 

Цели и задачи. Цели дипломной  работы - выявление сущности государственного управления в сфере регистрационного производства, анализ правовых и организационных основ деятельности регистрационных органов (органов юстиции, органов ОВД, органов местного самоуправления), а также разработка предложений по упрощению регистрационного производства отдельных объектов государственной регистрации.

Для достижения указанных целей автор поставил следующие задачи:

1. изучение исторических особенностей развития и формирования 
   отдельных объектов государственной регистрации;
2. определение содержания и понятия государственной регистрации 
   и административного процесса;
3. анализ     современной     системы     и     структуры     органов 
   государственной регистрации;
4. выявление   особенностей  форм   и   методов   управленческой 
   деятельности в сфере регистрационного производства.
5. выявление   основных   проблем   в   сфере   регистрационного 
   производства и выработка соответствующих предложений по их 
   устранению.

Объектом исследования являются отношения, возникающие в  сфере государственной регистрации, направленные на обеспечение закрепленных в законодательстве гарантий субъектов участвующих в данных правоотношениях.

Предметом исследования являются сущность, формы, методы регистрационного производства административно-правовой статус регистрационных органов, а также процесс формирования регистрационной политики в Российской Федерации.

В результате предпринятого  исследования сформировались следующие  положения:

1. Осуществлена классификация объектов  в сфере регистрационного производства  по отдельным объектам регистрации.

 

2. Определены      понятия     административного     процесса     и 
   регистрационного   производства,   их   функции,   особенности, 
   механизмы воздействия на субъекты, и соответствующие объекты 
   регистрации, а также их место в системе административного права.
3. Выявлены    особенности    правовых    форм    государственного 
   воздействия       на сферу регистрационного производства, их 
   особенности.
4. Установлены      некоторые      проблемы      регистрационного 
   производства, как сферы государственной политики. Например, 
   выявлены противоречия базового закона «Об    общественных 
   объединениях»    и законов    об    отдельных    общественных 
   объединениях,   а   также     противоречия нормативно-правовых 
   актов    субъектов    федерации,    издаваемых    по      вопросам 
   совместного ведения с центральной властью.
 

§ 1. Административно - процессуальная деятельность в административном праве РФ: сущность, местоположение, основные концептуальные подходы к определению содержания и структуры.

Административное право  является одной из древнейших и опорных  отраслей правовой системы (наряду с  конституционным, гражданским и  уголовным правом). Чем можно объяснить подобное? Для того чтобы правильно оценить положение административного права в жизни общества, следует задать вопрос: "может ли организованное общество существовать без управления?". Конечно же, нет. Общество с его многочисленными и многообразными связями есть тот институт, функционирование которого возможно только при наличии сложного многоуровневого механизма управления. И таким "механизмом" выступает тот, кто осуществляет управление в масштабе всего общества, а также составляющих его элементов (т.е. граждан, их объединений, предприятий и учреждений, территорий и регионов и т.п.).

В современных условиях государственное управление, имеющее  задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей общества, выражается в механизме исполнительной власти - одной из отраслей единой государственной власти. Этот механизм практически реализует исполнительную власть в масштабе всей Российской Федерации и ее субъектов. Органы исполнительной власти управляют экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований российского законодательства. В своей исполнительной деятельности они наделяются значительными юридически-властными полномочиями, которые используются ими во взаимоотношениях с гражданами, общественными

 

объединениями, коммерческими и  некоммерческими организациями, с органами республик и других субъектов Российской Федерации и т.п. Кроме этого как федеральные, так и региональные органы исполнительной власти призваны осуществлять государственный контроль и надзор во многих областях нашей жизни (например, экологический, финансовый, антимонопольный, санитарно-противоэпидемический, дорожно-транспортный и т.п.). Наконец, именно представители исполнительной власти (в частности, должностные лица) являются теми официальными государственными инстанциями, от действий которых зависит реализация законных интересов и притязаний граждан. Трудно найти такой участок нашей жизни, где так или иначе мы не вступали бы в соответствующие контакты с исполнительной властью, а, следовательно, с административным правом.

Управление чаще всего  воздействует на повседневные жизненные  интересы всех, кто является законопослушным членом общества (нарушителей органы управления привлекают к ответственности). Чтобы подобное воздействие носило основанный на строгом соблюдении действующего законодательства характер, объективным является требование придания управленческой деятельности юридической формы. И таковой формой является административное право.

Административное право  представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему характеру, и составляют предмет административного права¹.

¹ Дмитриев Ю. А. Общая теория права. М:Юрид. лит.. 1996.

 

Таким образом, административное право - отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)².

Как и любая другая отрасль  Российского права, административное право имеет свой предмет, метод и систему, рассмотрим их подробнее.

Предмет административного права - общественные отношения в сфере государственного управления, а также управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Предмет административного  права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

1. управленческие отношения, в рамках которых непосредственно 
   реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной 
   власти;
2. управленческие отношения внутриорганизационного характера, 
   возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной 
   (представительной)   и   судебной   власти,   а   также   органов 
   прокуратуры;
3. управленческие отношения, возникающие с участием субъектов 
   местного самоуправления;
4. отдельные     управленческие     отношения     организационного 
   характера,    возникающие    в    сфере    "внутренней"    жизни 
   общественных    объединений    и    других    негосударственных 
   формирований, а также в связи с осуществлением общественными 
   объединениями внешне-властных функций и полномочий³.

² Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995.

³Алехин А. П., Кармолицкий А. А.. Козлов Ю. М. Административное право РФ. М.: Зерцало, 1996.

 

Метод административного права - это  совокупность предписывающих, запрещающих  и дозволительных средств воздействия  на управленческие отношения.

Метод административно - правового  воздействия представляет собой  определенное соотношение средства предписания, запрета и дозволения.

• Предписание - метод правового урегулирования, предполагающий 
  возложение   на   субъекта   управленческой   деятельности   обязанностей 
  совершения    определенных    действий    в    условиях,    предписанных 
  административно-правовой нормой.
• Запрет - метод правового регулирования, предполагающий возложение 
  обязанностей на участников управленческих отношений воздержаться от 
  определенного   варианта   поведения   под   угрозой   применения   мер 
  государственного принуждения.
• Дозволение  -  метод  правового  регулирования,  предоставляющий 
  участникам  управленческих  отношений  возможности  самим  выбирать 
  наиболее   приемлемый   вариант  поведения   в   тех   пределах,   которые 
  определены нормами административного права.

И имеет  следующие признаки:

1. наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;

2. чаще всего представляет одностороннее волеизъявление одного 
   из   участников регулируемого отношения;

3. не исключает использования диспозитивных средств;

4. отличается динамизмом, что обусловлено природой 
   управленческих   отношений⁴.

Система административного права - это совокупность административно правовых институтов и подотраслей, внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм.

¹ Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М.: Зерцало, 1996

 

Административное право состоит  из Общей и Особенной части. В общую часть включены следующие институты: 1 .государственное управление;

2. исполнительная власть;
3. формы государственного управления;
4. методы государственного управления;
5. институт правовых актов;
6. институт государственной службы;
7. институт административного принуждения;
8. институт административной ответственности;
9. институт административного процесса.

В Особенную часть входят институты управления в области экономики, социально-культурной сфере, административно-политической сфере.

Системы административного права также  имеет свои признаки:

1. обусловлена     спецификой     регулируемых     общественных 
   отношений;

2. представляет собой объективное правовое явление;

3. характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью, 
   а административно-правовых норм и институтов;

4. включает определенные элементы;

5. изменяется    с    учетом    изменения    предмета    правового 
   регулирования (управленческих отношений).

Итак, можно подвести некий  итог. Административное право есть базовая отрасль в системе права с мощным регулирующим потенциалом, который обеспечивает функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан. Так же административное право можно определить    как    систему    взаимосвязанных    законодательных    актов

⁵ Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд. перераб. и доп. М.: БЕК. 1995.

 

определенных правых теорий и норм, которые издают органы исполнительной власти для функционирования государственного управления.

Теперь рассмотрим подробнее, что собой представляет административный процесс, который, как можно увидеть выше - является составной частью, институтом административного права.

С юридических позиций  процесс своим назначением имеет  реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно правоприменительный и правоохранительный.

При характеристике административного  процесса, прежде всего, необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании, а также органически   связаны   с   определяющими   свойствами  деятельности   по

 

практической реализации исполнительной власти. Последние находят  свое выражение в юридической  властности и односторонности волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти. Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (на ряду с формами, методами ее осуществления и т.п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают своё выражение, прежде всего и главным образом в процессуальной форме⁶.

В вопросе о понятии  и особенностях административного  процесса существуют две позиции. Первая - представлена в работах Салищевой Н.Г., Иванова О.В., Пискотина М.И., Самойленко Л.В. и др., она получила наименование «юрисдикционной концепции» административного процесса.

Она базируется на традиционно  сложившихся взглядах на процессуальную деятельность, в юридическом смысле, как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам⁷. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти⁸.

Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д. , Манохина В. М. , Лунева А. Е. , Корнеева А. П. и др., имеет своей целью  доказать, что

⁶ Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1995.

⁷Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М.: Юр ил. лит., 1964.

⁸ Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М, 1997.,ст. 
118.

 

административный  процесс не может замыкаться в  юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана⁹.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители  «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения». Основной методологический изъян заключается в стремлении построить административный процесс как копию гражданского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки  зрения высказывают следующее мнение: «Административный процесс - должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения».

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях  системы государственного управления осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных

⁹ Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право: Учеб-метод, пособие. Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1976.

 

правовых норм, правовая оценка поведения  тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции в целом  применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.

С подобной трактовкой полностью  согласиться нельзя, ибо при этом игнорируется факт органической теснейшей связи административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он является. Поэтому понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из особенностей государственного управления.

Другие авторы дают более  широкое толкование понятия административного процесса. Приведём несколько высказываний на этот счёт. По мнению Манохина В.М. , административный процесс не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но, прежде всего порядок реализации административно-правовых норм. Также существует мнение, что особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только   юрисдикционную   деятельность   по   рассмотрению   споров   и

 

применению принудительных мер, но и реализацию регулятивных норм¹⁰. С чисто юридической стороны дело обстоит несколько иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных , так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Всё это свидетельство того, что административно-правовое законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.

¹⁰Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права ' Государство и право. 1993. №2.

¹¹ Алексеев С. С. Теория права: 2-е изд.. пегегаб и доп. М.: БЕК. 1995.

 

Таким образом, данный вариант  административно-процессуальной деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он важен для правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более -его типизированное правовое оформление.

При наличии столь заметно  расходящихся суждений об административном процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три составные части, три разновидности - гражданский административный и уголовный процессы. То обстоятельство, что упомянутые разновидности объединяются единым термином «процесс», свидетельствует о наличии у них каких-то общих свойств, в равной мере распространяющихся на каждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью, предполагает одновременное существование его в форме особенного, - пишет Сорокин В. Д. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества¹².

Рассмотрим, какими же общими свойствами обладает процесс как юридическая категория.

Во-первых, взятый в целом, процесс есть определённое выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс - это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная

Сорокин В. Д. Советское административно-процессуальное право: Учеб-метод, пособие. Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1976.

 

связь с  государством - таково одно из важнейших  свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.

Если перейти от общего к особенному, то есть к отдельным  видам процесса, то здесь на первый план выступит тесная связь всех трёх видов процесса с такими формами деятельности государства, как правосудие и государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности государства реализуется посредством уголовного и гражданского процессов, государственное управление - посредством административного процесса. Форма деятельности государства в данном случае выступает, как явления первичные по отношению к соответствующим разновидностям процесса и, следовательно, особенности этих форм определяют и особенности тех или иных видов процесса.