Анализ и совершенствование организационной структуры органов исполнительной власти Красноярского края

Содержание.

Оглавление

Содержание. 1

Введение. 1

Глава 1. Историческое развитие организационной структуры органов исполнительной власти Красноярского края 3

Глава 2. Анализ современной структуры органов исполнительной власти Красноярского края 6

2.1. Система органов исполнительной власти. 6

2.2. Правовой статус Губернатора Красноярского края. 12

2.3. Правовой статус Правительства Красноярского края. 16

Глава 3. Предложения по усовершенствованию, перспективные направления нормативно-правового регулирования, формирования структуры органов  исполнительной власти Красноярского края. 30

3.1 Мероприятия организационного характера 30

3.2 Мероприятия социально экономического характера 30

3.3 Экономическая оценка предлагаемых мероприятий 30

Заключение. 41

Список литературы 42

Введение.

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее  место в системе органов государственной  власти, она наделяется широкими полномочиями. И хотя в конституциях и уставах  субъектов РФ главы об этой ветви  власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов  и по своему политическому весу, возможно, превосходит законодательную  власть.

Актуальность дипломной  работы обусловлена рядом объективных предпосылок, среди которых центральное место занимает процесс реформирования системы органов исполнительной власти Красноярского края. Основой реформирования послужило принятие ФЗ РФ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ”, что повлекло за собой  изменение Устава Красноярского края. Именно поэтому, на мой взгляд, необходимо сейчас провести анализ всей проделанной работы с тем, чтобы выявить положительные и отрицательные результаты.

 Объект  исследования является Система  органов исполнительной власти Красноярского края

Предмет исследования: Организационная структура органов исполнительной власти Красноярского края

Цель дипломной  работы: Проанализировать структуру  и организационные основы деятельности органов исполнительной власти Красноярского  края и оценить степень оптимизации  государственно-управленческих правоотношений на современном этапе их развития, предложить конкретные меры по усовершенствованию.

Задачи дипломной  работы:

Рассмотрение  системы органов исполнительной власти Красноярского края, порядка  определения структуры органов  исполнительной власти Красноярского  края, полномочий Губернатора и правительства  Красноярского края, а также основы организации и порядка деятельности иных органов исполнительной власти края

Изучить историческое развитие организационной структуры  органов исполнительной власти Красноярского  края.

Изучить нормативно-правовые акты, регламентирующие работу органов  исполнительной власти Красноярского  края.

Проанализировать  структуру и организационные  основы деятельности органов исполнительной власти Красноярского края.

Предложить  конкретные меры по усовершенствованию организационной структуры органов  исполнительной власти Красноярского  края.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

При написании  дипломной работы были использованы труды Быкова А., Демчука О.Н., Хаманева Н., Козлова Ю., и других.

Глава 1. Историческое развитие организационной  структуры органов исполнительной власти Красноярского края

Современный институт губернаторства существует всего несколько лет. Впервые в современной России Губернатором стал называться руководитель Нижегородской области Б.Е. Немцов. Этот термин вошел в жизнь не сверху, а снизу и довольно быстро стал распространенным названием руководителя края, области и некоторых автономных округов. Со временем это нашло закрепление в уставах целого ряда субъектов федерации.¹

В.Н. Лысенко и Л.М. Лысенко  выделяют несколько этапов развития института губернаторства в современной  России. Первый этап - 1991 г. - декабрь 1993 г. - назначение губернаторов. Этот этап характеризовался сменой Президентом  большинства председателей исполкомов областных, краевых Советов народных депутатов и назначением новых  глав администраций, введением института  представителя Президента в субъектах  Федерации, попытками смещения ряда губернаторов. Второй этап - 1994 - 1996 г.г. - выборы губернаторов. В этот период произошел роспуск большинства  областных и краевых Советов, разрабатывались и принимались  Уставы субъектов Федерации, состоялись выборы глав администраций в большинстве  субъектов, в результате чего ослабло  влияние Президента на губернаторов. Третий этап - 1997 г. и последующее  время. Предпринимаются попытки  сохранить институт губернаторства под контролем Президента, для  чего делается упор на местное самоуправление как противовес институту губернаторства, усиливается институт представителя  Президента в регионах, предпринимаются  попытки законодательно оформить практику федерального вмешательства в дела субъектов Федерации ².

Основные  этапы формирования системы органов  исполнительной власти в Красноярском крае. После распада СССР в 1991 году политическая  система, основанная на монополии КПСС была заменена государством парламентского типа. На основании Федеративного договора 1992 года был принят Устав Красноярского края. Согласно ему органом исполнительной власти стала Администрация Красноярского края, возглавляемая губернатором. Первым главой администрации стал Вепрев А.Ф. В апреле 1993 г. были назначены выборы губернатора, на которых победил Зубов В.М.

Новый Устав Красноярского края, принятый 5 июня 2008 года, включает положения, которые соответствуют сегодняшнему времени, обусловлены современным федеральным законодательством, достижениями науки и управления и сложившимися правилами работы. Новый Устав Красноярского края превосходит по качеству Уставы других субъектов РФ. Такое мнение высказал губернатор края Александр Хлопонин в ходе торжественной церемонии подписания нового Устава 10 июня. «Я читал Уставы других территорий, и хочу сказать, что по сравнению с многими из них мы значительно выигрываем. Наш Устав – это серьезный качественный документ»,– заявил Хлопонин.

Он отметил, что процесс  принятия Устава в Красноярском крае немного затянулся, но это положительно повлияло на его качество. «Устав сделан не под отдельного человека, не под  какую-то структуру, а для работы всех ветвей власти региона все зависимости  от времени и от личностей, которые  занимают те или иные должности», –  сказал глава края.

Хлопонин также подчеркнул, что в новом Уставе сохранены  традиции, которые были заложены разработчиками прежнего Устава и людьми, представлявшими  «старое» Законодательное Собрание. «Базовые вещи нам удалось сохранить. Устав по-прежнему будет решать задачи повышения эффективности деятельности и контроля за работой администрации  и Законодательного Собрания края, держать баланс между этими ветвями  власти», – сказал губернатор³.

Глава 2. Анализ современной структуры органов исполнительной власти Красноярского края

2.1. Система органов исполнительной власти.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным Законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»⁴ (далее ФЗ “Об общих принципах …”).

Формирование системы  органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов  РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов  РФ, правовой статус и организацию  взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схемы управления, законы, а также положения об отдельных  органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Законодатель Красноярского  края определил схему управления как система органов государственной власти края в их взаимосвязи и взаимодействии,⁵ т.е. определил понятия “система органов государственной власти” и “схема управления” тождественными понятиями.

Управление – это  практическое, организующее и регулирующие воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях  её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.⁶ Возникает вопрос все ли органы государственной власти осуществляют государственное управление или только исполнительная власть? Существует две точки зрения: 1) в широком смысле и 2) в узком смысле. Согласно, первой точки зрения – государственное управление осуществляют все органы государственной власти, согласно, второй точки зрения – только исполнительная власть. На мой взгляд, государственное управление осуществляется в рамках государственной власти, которая согласно ст. 10 Конституции РФ разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Поэтому можно сделать вывод,  что государственное управление включает в себя всю систему органов государственной власти, а не только исполнительную власть. 

Существуют  два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле государственное управление – это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управление – это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц) в политико-административной системе, реализующих волю государства на основе законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.

Все определения  государственного управления содержат указание на его главное содержание – целенаправленное практическое воздействие  государства на общественные отношения, цель которого – упорядочение, организация  соответствующей системы и оказание на нее регулирующего влияния, то есть обеспечение ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие  обеспечивается именно силой государства, то есть властным характером используемых в процессе управления методов и  средств. С точки зрения своего назначения государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Сущность государственного управления раскрывается через его  окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль. Окружающая среда  состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и обеспечивает границы, объекты, формы и методы управления⁷.

Отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством).

В теории административного  права понятия "система" и "структура" органов управления уже достаточно давно изучены, разграничены и обоснованы. Термины “система” и “структура”  соподчиненные.  Термин "система" (от греческого systema) может трактоваться как "план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном связном порядке"⁸. В толковом словаре термин "система" понимается в том числе и как "форма организации чего-либо, совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое"⁹. Некоторые ученые понятие "система" рассматривают как соединение факторов, явлений и т.п. в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо оно расшифровывается как совокупность частей, связанных с общей функцией. В.С. Пронина считает, что "в широком смысле - это порядок, планомерность, правильность в расположении частей, связанное целое, которое отражает и определенные требования дисциплинарного характера"¹⁰. С этим вполне можно согласиться. Система органов власти или управления представляется как совокупность взаимодействующих самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей¹¹.

“Система раскрывает свое содержание через структуру составляющих ее организационных и функциональных элементов. Система есть результат  объединения структурно составляющих ее единиц в единстве и целостности”¹². “Структура характеризуется упорядоченностью внутреннего устройства системы. Структура – это внутренняя форма организации, формы взаимоотношений между структурными подразделениями, формы распределения полномочий и взаимосвязей между ними. Теоретически система органов управления должна иметь структуру, способную охватить и осуществить весь комплекс функций, который объективно выдвигается перед ней потребностями жизни, а с появлением новых функций, в случае необходимости, должны формироваться новые звенья, осуществляющие эти функции.¹³

“Под системой органов  исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними”¹⁴. 

Государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Таким образом, система  органов исполнительной власти является подсистемой государственного управления.

Общими признаками системы  являются: целостность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость  между её элементами. Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных обеспечивать все потребности осуществления государственного управления.

Таким образом, государственное  управление осуществляется системой органов  государственной власти включающей в себя исполнительную, законодательную  и судебную власти. Поэтому, по моему  мнению, под “схемой управления”  понимается система органов государственной власти субъектов РФ во взаимосвязи и взаимодействии, призванную обеспечить государственное управление.

Система органов исполнительной власти весьма многообразна. Огромная территория страны, 83 различных по многим факторам субъектов РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) — все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления, которая могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России и решению управленческих задач.

10 июля 2008 года губернатор Красноярского края Александр Геннадиевич Хлопонин утвердил структуру органов исполнительной власти Красноярского края и сформировал Правительство Красноярского края

Система органов исполнительной власти края устанавливается краем самостоятельно в настоящем Уставе в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.  В систему органов исполнительной власти края входят: высшее должностное лицо Красноярского края — Губернатор высший орган исполнительной власти Красноярского края — Правительство и иные органы исполнительной власти Красноярского края¹⁵;

2.2. Правовой статус Губернатора Красноярского края.

Губернатор  края является высшим должностным лицом  края и возглавляет исполнительную власть края. Полномочиями Губернатора края гражданина Российской Федерации наделяет Законодательное Собрание края по представлению Президента Российской Федерации¹⁶.

 Губернатор  края вступает в должность  в торжественной обстановке в  присутствии депутатов Законодательного  Собрания края, представителей органов  местного самоуправления и общественности. Церемония вступления Губернатора края в должность проходит в определенный день не позднее 21 дня со дня принятия Законодательным Собранием края решения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора края и включает принесение им присяги¹⁷

В Уставе Красноярского  края от 29 февраля 1996 г. N 8-252  Губернатор края возглавляет высший исполнительный орган государственной власти края - Совет администрации края и является по должности Председателем Совета администрации края¹⁸. Вступает в должность в торжественной обстановке в присутствии депутатов Законодательного Собрания края в срок от 7 до 20 дней со дня принятия Законодательным Собранием края решения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора края. Порядок назначения на должность остался тем же, то есть наделяется полномочиями Губернатора края по представлению Президента Российской Федерации Законодательным Собранием края.

Губернатор  края использует печать Губернатора  края с изображением герба края, а также иные официальные символы  государственной власти в соответствии с федеральными законами и законами края¹⁹.

Все полномочия осуществляются Губернатором лично. В целях выполнения возложенных на него полномочий Губернатор края определяет основные направления экономической и социальной политики в крае, обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти края с иными органами государственной власти края.

К числу полномочий Губернатора Красноярского края можно отнести следующие:

 - Представление интересов края в отношениях с федеральными органами власти и другими субъектами федерации.

- Принятие  решения о досрочном прекращении полномочий и внеочередном созыве Законодательного Собрания края

- Обнародование либо отклонение проектов законов и правовых актов Законодательного Собрания края, Правительства края

- Осуществление правового регулирования по вопросам, отнесенным к его компетенции

- Формирование и руководство Администрацией Губернатора, Правительства края и структурой органов исполнительной власти

- Назначение на должность члена Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, представителей края при органах государственной власти, первых заместителей, заместителей Губернатора края, руководителей органов исполнительной власти края, и половину членов Избирательной комиссии. Создание постоянных и временных комиссий, советов и других консультативных и совещательных органов при Губернаторе края;

- Представление в Законодательное Собрание края ежегодного доклада о положении дел в крае, программы социально-экономического развития края и отчеты об их исполнении;

- Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации от имени органов исполнительной власти края

- Награждение наградами и присваивание почетных званий края

- Использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти края, органами исполнительной власти края и органами местного самоуправления, партиями, движениями и иными общественными объединениями, предприятиями и иными организациями;

-Принятие  правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, вносит в Законодательное Собрание края проект закона края о роспуске представительного органа муниципального образования представляет Законодательному Собранию края программы социально-экономического развития края и отчеты об их исполнении²⁰.

Устав 2008 года значительно расширяет ряд полномочий Губернатора края.

В случае, когда  Губернатор края временно (в связи  с болезнью или отпуском) не может  исполнять свои обязанности, их исполняет  первый заместитель Губернатора  края, определенный Губернатором края.

Временно  исполняющий обязанности Губернатора  края не имеет права: распускать Законодательное Собрание края; вносить предложения об изменении положений настоящего Устава или принятии нового Устава края; назначать на должность и освобождать от должности первого заместителя Губернатора края, заместителей Губернатора края, заместителей председателя Правительства края (за исключением случаев освобождения по собственному желанию соответствующего должностного лица); назначать члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и определять структуру органов исполнительной власти края. 

Временно  исполняющий обязанности Губернатора  может назначать на должности  членов Правительства края, за исключением первого заместителя Губернатора края, заместителей Губернатора края, заместителей председателя Правительства края. Губернатор края вправе установить дополнительные ограничения полномочий временно исполняющего обязанности Губернатора края. Полномочия временно исполняющего обязанности Губернатора края прекращаются с момента, когда Губернатор края приступает к исполнению своих обязанностей.

Полномочия  Губернатора края, прекращаются с  момента вступления в должность  гражданина Российской Федерации, вновь  наделенного полномочиями Губернатора края. Решение о досрочном прекращении полномочий Губернатора края принимается Президентом Российской Федерации самостоятельно или по инициативе Законодательного Собрания края. Вопросы процедуры рассмотрения Законодательным Собранием края инициативы о досрочном прекращении полномочий Губернатора края, не определенные федеральными законами, регулируются законами края и Регламентом Законодательного Собрания края.

Законодательное Собрание края вправе выразить недоверие  Губернатору края. Решение о недоверии Губернатору края принимается голосами не менее двух третей от общего установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от этого числа в порядке, предусмотренном федеральным законом. Решение об отрешении Губернатора края от должности на основании решения Законодательного Собрания края о недоверии Губернатору края принимается Президентом Российской Федерации.

Организационное, материально-техническое, консультационное и экспертное обеспечение полномочий Губернатора края осуществляет Администрация  Губернатора Красноярского края. Правовой статус, структура и порядок деятельности определяется Губернатором края в соответствии с настоящим Уставом.

Отличие Устава Красноярского  края 2008 года от Устава, принятого в 1996 году заключается в следующем. Губернатор края лично один раз в год на заседании Законодательного собрания края в срок не позднее 1 мая представляет отчет о результатах деятельности правительства края и возглавляемых им органов исполнительной власти края, в том числе по вопросам, поставленным Законодательным Собранием. Постановление Законодательного собрания края по указанным вопросам должно быть направлено губернатору не позднее, чем за 30 дней до заседания ЗС, на котором предполагается рассмотреть отчет главы региона.

2.3. Правовой статус Правительства Красноярского края.

Правительство края как высший постоянно действующий  орган исполнительной власти края обладает общей компетенцией и возглавляет  органы исполнительной власти края специальной  компетенции, образующие вместе с ним единую систему органов исполнительной власти края. Правительство края обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением герба края.

К основополагающим началам деятельности Правительства  можно отнести принципы законности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, гласности и ответственности^21.

Правительство края организует исполнение настоящего Устава, законов края и договоров (соглашений) края и с этой целью  в пределах своих полномочий принимает  нормативные правовые акты, осуществляет распорядительную деятельность, руководит  органами исполнительной власти края, подчиненными ему в соответствии со структурой органов исполнительной власти края. В пределах, установленных  федеральными законами, настоящим Уставом  и законами края, актами Губернатора  края, Правительство края вправе самостоятельно определять порядок своей деятельности, в том числе путем принятия Регламента Правительства края^22.

В систему органов исполнительной власти Красноярского края входят Правительство, министерства, службы, агентства, а также Региональная энергетическая комиссия Красноярского края,  Постоянное представительство Красноярского края при Правительстве Российской Федерации и управление делами Губернатора и Правительства Красноярского края²³. 

В структуру Правительства края входят по должности члены Правительства края: первый заместитель Губернатора Красноярского края — председатель Правительства Красноярского края, заместители председателя Правительства Красноярского края, первый заместитель Губернатора Красноярского края — руководитель Администрации Губернатора Красноярского края, заместители Губернатора Красноярского края, министры Красноярского края.

Первый заместитель  Губернатора края — председатель Правительства края, первый заместитель  Губернатора края — руководитель Администрации Губернатора края, министр края, осуществляющий государственное  управление в области экономического развития, министр края, осуществляющий государственное управление в области  финансов, заместители председателя Правительства края, координирующие деятельность указанных министров  края, назначаются на должность Губернатором края по согласованию с Законодательным  Собранием края. Члены Правительства края, назначаются на должность Губернатором края по предложению первого заместителя Губернатора края — председателя Правительства края в течение месяца со дня назначения на должность первого заместителя Губернатора края — председателя Правительства края или со дня, когда указанные должности стали вакантными.

Кандидатуры первого заместителя Губернатора  края — председателя Правительства  края, первого заместителя Губернатора  края — руководителя Администрации  Губернатора края должны быть внесены  Губернатором края на согласование в  Законодательное Собрание края в  течение месяца со дня вступления в должность нового Губернатора  края, а равно в течение месяца со дня, когда соответствующая должность  стала вакантной. Законодательное Собрание края рассматривает вопрос о согласовании кандидатур первого заместителя Губернатора края — председателя Правительства края, первого заместителя Губернатора края — руководителя Администрации Губернатора края в порядке, предусмотренном настоящим Уставам, законом края и Регламентом Законодательного Собрания края. В случае несогласования предложенной кандидатуры Губернатор края в течение 14 дней со дня принятия решения Законодательным Собранием края должен внести другую кандидатуру первого заместителя Губернатора края — председателя Правительства края, первого заместителя Губернатора края — руководителя Администрации Губернатора края на согласование в Законодательное Собрание края либо внести несогласованную ранее кандидатуру, но при этом одна и та же кандидатура не может вноситься на согласование более двух раз.