Право муниципальной собственности. 3

Содержание

Введение………………………………………………………………………….…3

Глава 1. Право муниципальной собственности: общие положения

1.1​. Развитие правового регулирования отношений муниципальной собственности в России и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ………………………………………………………………………….…….6

1.2. Понятие и сущность права муниципальной собственности….…….….16

1.3. Основания приобретения и прекращения права муниципальной собственности………………………………………………………………….….22

Глава 2. Объекты  и субъекты права муниципальной собственности

2.1.​  Объекты права муниципальной собственности……………………..…28

2.2.​  Субъекты права муниципальной собственности……………….………35

Глава 2. Содержание, осуществление, защита права муниципальной собственности.

3.1. Содержание права муниципальной собственности………………..……43

3.2. Осуществление права муниципальной собственности…………....……50

3.3. Защита права муниципальной собственности……………………..……55

Заключение……………………………………………………………….…...…..63

Список литературы………………………………………………………………68

Введение

Актуальность  темы исследования. Совершенствование и развитие отношений муниципальной собственности является одной из важнейших задач современного Российского государства в условиях формирования гражданского общества, реализации заложенных в Конституции РФ 1993 г.¹ ценностей, развития местного самоуправления. Государство в современных условиях не может обеспечить оптимальное управление, если оно не гарантирует существование местного самоуправления, в основе которого - децентрализация решений по вопросам, которые требуют безусловного учета местных условий, приемов, методов подхода к делу.

Очевидно, что в России (с ее огромной территорией, значительными различиями в культурных, религиозных традициях, социально-экономическом развитии отдельных местностей) централизованное государственное управление не способно эффективно, с учетом интересов местного населения, решить все многообразие проблем, возникающих на местах. По данным ученых, «…более 85% всех социальных потребностей люди удовлетворяют в  системе соответствующего муниципального образования».²

Для выполнения этой функции муниципальное образование должно располагать муниципальной собственностью - системообразующим элементом местного самоуправления, экономической основой, обеспечивающей целостность и управляемость системы, социальную защиту населения и поддержку качества его жизни. Муниципальная собственность включает в себя широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности её использования во многом зависит качество жизни местного населения. Муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, инструментом социальной защиты и поддержки населения территории.

При этом, основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются недостаточное правовое регулирование отношений собственности, а также неэффективное управление муниципальным имуществом. Следует отметить, что в правовой литературе остаются недостаточно исследованными такие аспекты  теоретических основ муниципальной собственности, как ее сущность, природа, субъекты, процесс и формы управления ею.

Вышеизложенное свидетельствует  об актуальности темы настоящего исследования.

Цель и  задачи исследования. Целью выпускной квалификационной работы является исследование особенностей системы  правового регулирования муниципальной собственности в Российской Федерации; внесение предложений по совершенствованию законодательства, направленного на регулирование отношений муниципальной собственности, их охрану и защиту.

На достижение поставленной цели направлено решение следующих задач:

- проследить динамику правового регулирования отношений муниципальной собственности в России и зарубежных странах;

- исследовать понятие и сущность права муниципальной собственности;

- определить субъектов  права  муниципальной собственности;

- охарактеризовать объекты права  муниципальной собственности;

- проанализировать основания приобретения  и прекращения права муниципальной;  собственности.

- рассмотреть содержание права  муниципальной собственности;

- исследовать формы осуществления права муниципальной собственности.

- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений муниципальной собственности в контексте развития местного самоуправления.

Объектом  исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой институционализации муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления и реализации права местного сообщества на эффективное управление муниципальной собственностью и решение вопросов местного значения.

Предмет исследования образуют правовые нормы, материалы судебной практики, российские и зарубежные теоретические источники, информационные и аналитические материалы, раскрывающие различные аспекты институционализации муниципальной собственности.

Методология и методика исследования. Методологической основной исследования являются диалектический метод научного познания, системный анализ. В качестве специальных методов познания в исследовании использованы историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический, системно-структурный и ряд других методов.

Теоретической  основой выпускной квалификационной работы послужили труды таких авторов как: Ю.М. Абидова, И.Ю. Аккуратов, С.В.  Артюшин, О.Е.Блинков,  Н.С. Бондарь, О.В. Дубровин, Е.И. Колюшин, Г.С. Солгалова, В.Н Соловьев, Е.Г.  Шаломинцева, О.Г.Шмелева  и др.

Нормативной базой исследования международные соглашения, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы, подзаконные акты и пр.

Эмпирической  базой исследования послужила судебная практика.

Структура и объем выпускной квалификационной работы определены целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, восьми  параграфов, заключения, списка литературы.

Глава 1. Право муниципальной  собственности: общие положения

1.1​. Развитие правового регулирования отношений муниципальной собственности в России и зарубежных странах: сравнительно-правовой анализ

С целью развития в нашей стране института муниципальной формы собственности важно изучить накопленный исторический опыт России, а также этапы становления муниципальной собственности и развитие методов управления ею в других странах.

Одним из древнейших институтов управления муниципальной собственностью, выполняющих функцию регулирования  отношений на уровне местного сообщества, была политика примирительного общинного хозяйствования. Особенно распространенными субъектами управления общинным хозяйством в IХ-Х вв. были сельские общины.

Предпосылкой к зарождению собственно муниципальной собственности стали экономические процессы, связанные с разделением и кооперацией труда, а также урбанизацией, то есть повышением роли городов в развитии общества. «В результате развития экономических связей и укрупнения территориальных образований в Х-ХI вв. начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности».³

Основные принципы управления муниципальными образованиями в большинстве европейских стран возникли на основе законодательных актов, то есть благодаря пожалованию «хартии вольностей».

Экономическую основу муниципальных отношений в этот период составляло функционирование корпоративного, интегрированного, взаимосвязанного сообщества, обеспеченного коллективностью отношений через механизмы взаимопомощи и совместной хозяйственной деятельности. Но в механизмах муниципального управления имелись ограничения по возможному участию населения в местном управлении по признакам сословности, территориальной принадлежности, имущественного ценза.

В становлении муниципальной  собственности важнейшим этапом является Великая французская революция  ХVIII в., которая провозгласила принцип разделения власти и в числе управляющей силы выделила коммунальную власть.

Особое место в становлении  муниципальных отношений отводится  Германии, именно эта страна внесла значительный вклад в экономическое  развитие и формирование платформы  для последующего укрепления основ  муниципального управления. В Пруссии  в 1808 г. был опубликован новый городской устав.

Основной заслугой реформаторских преобразований в Германии в тот  период было следующее: община стала  рассматриваться как основной субъект  управления в рамках территориального образования, под объектом самоуправления понималось не население, а его собственность, то есть имущественное владение населения и общины в целом.

Основное внимание в организации  муниципального управления Германия уделила  выявлению экономической сущности муниципальных образований и  определению внешних условий  пропорционального сосуществования  подобных образований в рамках единого  экономического пространства государства. На основе изученных экономических  взаимосвязей, были определены полномочия муниципального управления, права и  обязанности его органов и  должностных лиц.

Исторический опыт Англии построен на создании собственной теории управления муниципальными системами, и этапы этих преобразований начались с реформы муниципального управления в 1888 г., которая завершила становление местного управления в этой стране в современном смысле этого слова. Были определены территориальные основы управления муниципальной собственностью, определена организационная структура, самостоятельность местного хозяйства и самостоятельность местных образований в осуществлении отведенных полномочий. Именно Англия в идее укрепления муниципальных образований сформировала метрополитенские округа, то есть объединения мелкого городского образования с тяготеющей к нему сельскохозяйственной территорией; именно этот муниципальный подход позволил достаточно укрепить позиции муниципальной собственности и расширить возможности ее управления.

Становление муниципальной  собственности и формирование основ  управления местным хозяйством в  основном завершилось в большинстве  стран Европы к началу XX в., также этот процесс отчасти был завершен и в отдельных государствах Америки и Азии. Последующие десятилетия только закрепили исходные основы управления муниципальной собственностью, которые были связаны с развитием экономических основ муниципализма, расширением автономии органов местного самоуправления и усилением общей социальной направленности в деятельности субрегиональных образований. Особое внимание муниципальных властей уделялось обеспечению развития народного образования, социальной поддержке беднейших слоев населения, содержанию больниц, учреждению библиотек, музеев, театров и т. д.

Опираясь на исторический опыт и генезис муниципальных  систем управления, необходимо исследовать  и классифицировать основные, типичные модели управления муниципальной собственностью, которые различаются по характеру выделения и закрепления муниципальной собственности, и в связи с этим, принципов формирования органов местного управления, а также определения характера взаимоотношений органов муниципального управления с органами государственной власти.

Так, англосаксонской модели муниципального управления присущи следующие черты:⁴

- отделение системы управления муниципальной собственностью от общей системы государственной власти;

- формирование муниципальной собственности как экономической основы муниципальных образований;

- основной единицей муниципального управления являются образования, на территории которых, как правило, проживало от 500 чел. до 30 тыс. чел.

- все исполнительно-распорядительные органы муниципального управления формируются советом и находятся в полной его подотчетности;

- основными направлениями деятельности органов муниципального управления являются: управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и попечением престарелых и пр.

Основное отличие французской модели управления от англосаксонской модели заключается в характере взаимоотношений органов муниципального управления и органов государственной власти, а также в отсутствии экономической основы хозяйствования на уровне муниципального образования, то есть в отсутствии муниципальной собственности. Позднее, в ходе трансформации французской модели муниципального управления, в ее основе стала появляться некоторая доля муниципальной собственности, но государство сохранило за собой контроль за ее использованием, распоряжением ею и владением.

Таким образом, применение данной модели управления стало возможным  только в тех странах, где государство  традиционно сохраняло значительные рычаги воздействия на организацию  и деятельность муниципального управления, включая и административную опеку. В настоящий момент от административной опеки во многих странах отказались, и на местном уровне одновременно с системой самостоятельного управления действуют параллельно и органы государственной власти или должностные  лица, которые представляют государство  и правительство в регионах, руководят  деятельностью региональных государственных  служб, рассматривают решения органов  муниципального управления с точки  зрения их соответствия законодательству, сохраняя за собой право, передавать их в случае незаконности в административный суд для отмены.

Государство осуществляет свои полномочия в отношении муниципального управления через такие институты, как представитель республики по региону и  казначей региона.

В целом, вторая (французская) модель муниципального управления представляет собой образец большей централизации  власти по сравнению с англосаксонской, и в основном ее цели связаны с  обеспечением гарантии осуществления  прав населения на муниципальном уровне.

Третья основная модель муниципального управления, которую традиционно  выделяют в системе управления муниципальными образованиями,  это коммунальное управление Германии. Особенности данной модели муниципального управления заключаются в том, что в основе ее заложена муниципальная собственность, но в некоторых случаях государство регулирует долю этой собственности и контролирует ее использование муниципальным образованием.

В соответствии с Конституцией⁵ в Германии существует пять уровней деления территориального управления:  федерация, земли, округа, районы и города. Муниципальное образование в рамках коммунальной системы Германии, выступает не только как самостоятельная коммунальная единица, но и как некое субрегиональное образование (то есть объединяет город и тяготеющие к нему сельскохозяйственные районы). И такое образование, выступая субъектом, является низовым звеном государственной власти. 

Организационной особенностью коммунальной модели является ярко выраженная тенденция к объединению муниципальных  образований. В Германии продолжается процесс формирования крупных промышленных центров и создания городских  агломераций, то есть создание объединенных городов за счет поглощения ими близь  лежащих населенных пунктов с  предоставлением рабочих мест этому  населению. Создаются также городские  или окружные союзы в целях  более эффективного развития экономики  и муниципальной инфраструктуры. Так, окружной союз «Франкфурт» был  создан для координации и содействия планомерному развитию территории и  рациональному использованию муниципальной  собственности.

Исторически выведенные три основные модели муниципального управления в современных условиях приобретают схожие черты, это:⁶

- укрупнение муниципальных единиц за счет объединения экономически несостоятельных муниципалитетов, сельских поселений и малых городов, то есть общая тенденция;

- выделение муниципальной собственности для создания экономической основы существования системы муниципального образования и формирования доходной базы местного бюджета;

 - внедрение менеджерских форм и методов управления в систему деятельности муниципальных образований;

 - создание региональных органов управления как опоры центральной власти в рамках координации социально-экономической деятельности муниципальных образований;

- изъятие из ведения маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передача их вышестоящим муниципальным органам или соответствующим министерствам;

- активные поиски оптимального сочетания форм централизованного управления с учетом самостоятельности муниципальных образований.

Реформы, проводимые в последние  десятилетия в области муниципального управления в ведущих странах  мира, направлены на укрепление демократии и статуса социально-правового  государства. Все это объясняет  реально возникшую необходимость  объединения стран, в том числе  и России, в рамках принятой в 1985 г. в Страсбурге Европейской Хартии местного самоуправления.⁷ В Хартии зафиксировано соглашение большинства европейских стран о том, что объективно существует минимально необходимый уровень децентрализации муниципального управления, без которого невозможно нормальное функционирование любого государства.

В системе российского права институт муниципальной собственности существует сравнительно непродолжительное время, несмотря на то что имущественные отношения, связанные с принадлежностью имущественных благ территориальным коллективам, существовали и развивались в течение длительного периода.

В 1785 г. Екатерина II в ходе реформы местного управления издала Грамоту на права и выгоды городам  Российской империи, в которой впервые  на законодательном уровне было введено  понятие «градского общества» как юридического лица, которому могла принадлежать недвижимая собственность, в виде общественной городской земли и зданий. С 1785 г. городская собственность стала приобретать характер общественной, а не частно-общинной.

Позднее нормы, оформляющие  институт, который в настоящее  время принято называть муниципальной  собственностью, были включены в различные  части Свода законов Российской империи - Городовое положение, Свод учреждений и уставов строительных, Свод законов гражданских, Свод законов  межевых, Свод учреждений и уставов  лесных и др.

Статья 414 Свода законов  гражданских предусматривала существование  «общественных имуществ», к которым относились: «имущества, дворянским обществам принадлежащие»; «имущества, городам и городским обществам принадлежащие»; «имущества, принадлежащие обществам сельских обывателей»; «имущества, приобретенные именем земства земскими учреждениями». Соответственно, субъектом права собственности выступали особые юридические лица - земства, города и сельские общества. По мнению А.В. Смольковой «концепция города-корпорации не утратила своей актуальности и в настоящее время. Во всяком случае, она позволяет решить ряд законодательных трудностей, не привлекая конструкцию, основанную на праве оперативного управления учреждения».⁸

Бурный экономический  рост пореформенной России привел к  тому, что к концу 19 в. многие российские города стали крупными собственниками, в том числе обладали значительной земельной собственностью, создавали собственные предприятия, которые осуществляли обслуживание городского хозяйства и приносили ощутимый доход.⁹

Однако развитие института  муниципальной собственности было прервано первой мировой войной, а затем и революцией. На месте прежних органов самоуправления были созданы местные советы, распоряжавшиеся (в ограниченном объеме) частью выделенной им государственной собственности. При этом, государство, в лице своих центральных органов, обладало правом владения, пользования и распоряжения данными объектами собственности и в любой момент могло передать с баланса местных Советов любой объект государственной собственности на баланс республиканского или центрального государственного органа.

В 90-е. гг. ХХ в. процесс политических преобразований в обществе вызвал к жизни институт местного самоуправления, который с необходимостью потребовал формирования законодательных положений о праве муниципальной собственности. Первым законом, посвященным вопросам местного самоуправления, стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», которым было введено понятие коммунальной собственности. Муниципальная собственность впервые была упомянута в Законе РФ от 6 июля 1991 г. №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 37 указанного Закона муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории.

Важным этапом формирования объектного состава муниципальной  собственности стало принятие Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».¹⁰

С принятием Конституции РФ 1993 г. муниципальная собственность получила конституционное закрепление.

В то же время, в  90-е гг. ХХ в. формирование муниципальной собственности  в России происходило в условиях общей экономической и политической нестабильности в стране в целом, слабости местного самоуправления, высокого уровня инфляции, неразвитости отношений  собственности и конкуренции, отсутствия четкой и последовательной позиции  государства в сфере разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти. Данные факторы предопределили особенности развития муниципальной собственности в России, которые выразились в следующем:

Во-первых, муниципальная  собственность зарождалась в  России директивным путем, т.е. сначала  она была провозглашена нормативно-правовыми актами государства, и только потом начался процесс ее имущественного наполнения.

Во-вторых, муниципальная  собственность, не успев сформироваться, сразу же попала в разряд объектов, подлежащих приватизации одновременно с государственным имуществом, т. е. ее трансформации в иную форму. В итоге сложилась ситуация, при которой государство единовременно начало процесс муниципализации объектов городов и районов и их приватизации, т. е. монтаж муниципальной системы отношений собственности сопровождался ее одновременным демонтажем.  Как следствие, муниципальная собственность, в подавляющем большинстве российских муниципальных образований, есть не результат осознанного выбора, а продукт, во многом, случайного развития.

Последствия этого развития выражаются в следующих недостатках: во-первых, наблюдается слабая связь  между сущностью и назначением  муниципальной собственности, с  одной стороны, и задачами и целями реального процесса управления ею органами местного самоуправления, с другой; во-вторых, слабая структурированность  многочисленных объектов муниципальной  собственности; в-третьих, отсутствие четкого разграничения между функциями публичной власти в сфере управления муниципальной собственностью; в-четвертых, отсутствие экономической эффективности большинства объектов муниципальной собственности сочетается с чрезвычайно высокой степенью закрытости, непрозрачности системы управления ею и незначительными возможностями действенного общественного контроля.

В результате, современное  состояние муниципальной собственности  не обеспечивает на практике реализацию ее как экономической основы местного самоуправления, а система управления имуществом, находящимся в собственности  муниципального образования, не соответствует  современному уровню развития муниципального хозяйства. Причиной неудовлетворительного  положения является «системный кризис в организации и осуществлении  местного самоуправления в Российской Федерации, наиболее острыми проблемами которого являются: отсутствие четких принципов и критериев разграничения  полномочий органов государственной  власти и местного самоуправления, несоответствие объемов полномочий органов местного самоуправления имеющимся  в их распоряжении материально-финансовым ресурсом; несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся  в их распоряжении материальным ресурсам; наличие высоких трансакционных издержек в управлении муниципальным  сектором экономики муниципальных  образований; доминирование муниципального сектора экономики в отдельных  сферах муниципального хозяйства; несовершенство системы нормативно-правового регулирования  процесса управления муниципальной  собственностью».¹¹

Таким образом, в формировании системы муниципального управления важными составляющими являются, и учет исторических и территориальных  особенностей, и применяемая модель муниципального управления, и выявление  соотношения в разграничении  полномочий между государственной  и муниципальной властью, а так  же формирование порядка владения, распоряжения и пользования муниципальной  собственностью. Все это указывает  на возможности совершенствования  механизмов муниципального управления и обусловливает применение системного подхода в процессе осуществления и реализации муниципальной политики.

Институт права собственности имеет большой потенциал для своего развития и совершенствования, при реализации которого может быть востребован зарубежный опыт.

1.2​. Понятие и сущность права муниципальной собственности

Собственность представляет собой экономические отношения  принадлежности различных категорий  имущества тому или иному виду субъектов.  Тогда как право  собственности представляет собой  систему правовых норм, регулирующих имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

В зависимости от того, каким субъектам принадлежит субъективное право собственности, Конституция РФ выделяет частных (ст.34, 35) и публичных собственников (ст.7, 130, 132).

П. Силичева под публичной собственностью понимает «отношения властвования над определенными имущественными объектами с целью удовлетворения публичных интересов общества, государства, местного самоуправления, осуществляемые народом или населением непосредственно либо посредством публичных образований».¹²

Правовой статус публичной собственности определяется как нормами гражданского законодательства (ст.124 - 127, 214 ГК РФ¹³), так и публичными предписаниями при регулировании налоговых, административных и иных финансовых отношений, основанных на субординационной подчиненности участников. Рассредоточение правовых норм, посвященных данному вопросу, и отсутствие единого консолидированного акта составляют одну из проблем правового регулирования публичной собственности.

По мнению Е.Г.  Шаломинцевой: «Муниципальная собственность - как самостоятельная форма собственности, особый вид публичной (общественной) собственности, представляет собой совокупность экономических и правовых отношений, возникающих между органами местного самоуправления (их представителями) в процессе реализации ими социально-экономических функций и иными субъектами экономической деятельности, и обеспечивающих условия сохранения и воспроизводства объектов жизнеобеспечения муниципального образования в целях удовлетворения приоритетных потребностей местного сообщества».¹⁴