Право муниципальной собственности

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ………………………………………………………………….... 3

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ

                   СОБСТВЕННОСТИ …………………………………………..….6

                1.1 История развития права муниципальной собственности …..….6

                1.2 Понятие права муниципальной собственности ……………….17

                1.3 Формирование муниципальной собственности ……………….20

ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ

                   CОБСТВЕННОСТИ ……………………………………………..27

                2.1 Объекты права муниципальной собственности ……………….27

               2.2 Субъекты права муниципальной собственности …………...….29

               2.3 Специфика гражданской правосубъектности муниципальных

                     органов ……………………………………………………………33

ГЛАВА 3. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ ………...36

              3.1 Осуществление права муниципальной собственности ………...36

              3.2 Финансово-правовое регулирование отношений

                    собственности …………………………………………………….47

              3.3 Основания возникновения и особенности прекращения права

                    муниципальной собственности ……………………………….…54

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………….62

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ………………….………..69

ПРИЛОЖЕНИЯ ……………………………………………………………….76

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальная собственность занимает важное место в составе экономической основы местного самоуправления.

Право населения на местное самоуправление, т.е. право низовых территориальных коллективов самостоятельно и независимо от государственных органов решать вопросы местного значения, является неотъемлемым атрибутом демократического государства. Именно с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права -  муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность.

Однако самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей в себя муниципальную собственность. Деятельность всякой власти, реализация ее политики должны быть обеспечены собственными материальными и финансовыми ресурсами. Тем более это актуально для современного периода, когда одной из основных функций власти становится оказание общественно значимых услуг населению. К местному самоуправлению это относится в еще большей мере, чем к государственной власти, так как к задачам местного самоуправления в первую очередь относится удовлетворение основных жизненных потребностей населения.

Принцип соответствия ресурсов местного самоуправления исполняемым функциям нашел отражение в положениях Европейской Хартии местного самоуправления[1] и закреплен Конституцией Российской Федерации[2], в соответствии с которой муниципальная собственность признана наряду с государственной, частной и другими формами собственности.

Между тем, в отечественной юридической науке до сих пор нет единого мнения о правовой природе как самого местного самоуправления и его органов, так и муниципальной собственности.

Неоднозначно решается вопрос о местном самоуправлении и в историко-правовом аспекте. Разброс мнений в этом вопросе колеблется от признания того факта, что местное самоуправление имело место во все периоды развития общества, до констатации факта становления местного самоуправления только после принятия и вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 года. Само понятие муниципальной собственности в российском законодательстве является относительно новым, во всяком случае, неизвестным прежнему – советскому – законодательству. В этой связи актуальными являются вопросы соотношения муниципальной собственности с государственной и частной, выявление общих признаков государственной и муниципальной собственности, как собственности публичной, и отграничения этих форм собственности друг от друга.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение, прежде всего:

      в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8 Конституции РФ);

      в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ).

Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики. Она охватывает умелое использование и распоряжение:

      имеющимися в собственности муниципального образования денежными средствами;

      муниципальными предприятиями и организациями;

      зданиями и сооружениями как производственного, так и непроизводственного назначения;

      муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями;

      другим движимым и недвижимым имуществом.

Согласно статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”[3] муниципальная собственность наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления является существенным признаком понятия “муниципальное образование”.

Если государственная собственность является экономической основой государственной власти и обеспечивает экономический суверенитет государства, то муниципальная собственность – это экономическая основа муниципальной власти, обеспечивающая экономическую самостоятельность муниципального образования. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в этом смысле являются одними из важнейших среди всех других полномочий, поскольку без экономической самостоятельности муниципального образования само местное самоуправление теряет свой смысл и свое предназначение.

Как показывает практика, обновляющееся законодательство далеко не всегда способствует реальному укреплению финансово-экономической основы местного самоуправления, рациональному использованию муниципальной собственности. Это предопределяет необходимость критического осмысления складывающейся правоустановительной и правоприменительной практики для выявления возникающих трудностей и проблем на пути реформирования местного самоуправления.

Целями настоящего дипломного исследования является изучение и анализ вопросов, связанных с функционированием такой организационно-правовой формы собственности, как муниципальная.

Объектом исследования дипломной работы являются общественные отношения, возникающие в области права муниципальной собственности.

Целевая направленность исследования обусловила необходимость решения следующих задач:

      исторический анализ возникновения и развития права муниципальной собственности;

      изучение и анализ современного Российского законодательства о праве муниципальной собственности;

      рассмотрение объектов и субъектов права муниципальной собственности;

      рассмотрение вопросов осуществления права муниципальной собственности;

      порядок возникновения и особенности прекращения права муниципальной собственности.

Объектом изучения данной работы является муниципальная собственность Российской Федерации.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

1.1 История развития права муниципальной собственности

Первые упоминания о праве собственности имеются в одном из первых памятников древнерусского права «Русской Правде», сохранившей свое значение и в более поздние периоды истории, и не только для русского права.[4]

Первый текст был обнаружен и подготовлен к печати выдающимся русским историком В. Н. Татищевым в 1736 г.

Там впервые упоминается о государственной собственности - землях, обложенных данью. Они формировались путем «окняжения», военных захватов. Государственные земли сохранялись на Руси столетиями и были важным источником пополнения казны. Часть земель князь передавал приближенным.

Для сбора пошлин и тарифов, судопроизводства и управления княжеским дворцовым хозяйством постепенно сложился аппарат управления. Вначале имела место численная, десятичная система управления, выросшая из военной организации.

Именно начальники воинских подразделений - десятские, сотники, тысяцкие - стали теперь возглавлять соответствующие звенья государства. К примеру, если за тысяцким сохранялась функция военачальника, то сотнику доверялись городские судебно-административные дела. Позднее десятичная система переросла в дворцово-вотчинную, соединив управление великокняжеским дворцом с государственным управлением. Так, отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты.

Дворцово-вотчинная система включала две части: 1) управление дворцом во главе с дворским, имевшим многочисленных слуг; 2) пути, обеспечивавшие специальные нужды князя и его окружения (сокольничий, конюшенный, стольничий, чашный). В ведение путей выделялись определенные княжеские села и целые местности. Пути не только собирали с выделенных мест те или иные продукты, но и были административными и судебными органами. Руководили путями путные бояре.

Постепенно система дворцово-вотчинных органов превращалась из органов, обслуживавших личные нужды князя, в общегосударственные учреждения, т. е. выполняла важные задачи по управлению всем государством.

С появлением городов стали образовываться самоуправляющиеся городские (посадские) общины с аналогичными функциями и организацией управления. На конец ХI-ХII вв. пришелся расцвет городских вечевых собраний и учреждений самоуправления, в крупных посадах возникли самоуправляющиеся посадские сотни, корпоративные объединения торгово-ремесленного населения, создавшиеся по территориально-профессиональному признаку и игравшие роль административно-территориальной единицы.

Право собственности в законодательстве Петра I во многом сохраняло черты чисто феодального института. Монарх имел право ограничивать свободу распоряжения собственностью. Петр I укреплял систему государственных монополий, государство продолжало сохранять право преимущественной покупки товаров, продукции отечественных заводов и фабрик. Недра фактически объявлялись собственностью государства, для их разработки частными лицами нужно было получить разрешение. Строительство частных заводов осуществлялось под контролем государства и субсидировалось им. Льготы по набору материалов и рабочих также зависели от государства.

Образовавшиеся в конце XV и в XVI веке новые институты местного самоуправления – городовые приказчики, выборные губные и податные земские органы, представляли интересы местного населения. Однако эти институты не были органами местного самоуправления в подлинном смысле этого слова, т.к. они подчинялись центральным правительственным учреждениям, выполняли преимущественно их поручения, являясь частью государственного аппарата. Земская реформа XVI века опиралась в основном на структуры общинного самоуправления, крестьянскую и посадскую общины, подчиняя их государственной власти и бюрократизируя их.

Отмена крепостного права потребовала создания системы местного самоуправления. 1 января 1864 г. было утверждено Александром II «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».[5] Земства состояли из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительными органами земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены земских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ - их назначали волостные сходы. Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся на земских собраниях. Раз в год гласные созывались на сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов - управ, для рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов. Сфера деятельности земских учреждений определялась строго «делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда»[6].

В эпоху Земской и Городской реформ второй половины XIX века была создана новая система территориально-региональных (земских) городских и местных крестьянских органов самоуправления, которые были устроены однотипно и состояли из распорядительных и исполнительных органов. Эти реформы были вызваны стремлением привлечь на сторону власти среднее сословие, предоставив ему некоторую возможность самостоятельного решения местных дел, и освободить государственные органы от заботы о местных хозяйственных нуждах, передав их ведение в общественное самоуправление. Но, изменив структуру местного самоуправления, они в значительной мере стали поворотными в развитии России, внесли в систему управления на региональном и местном уровне известную представительность, элемент действительного самоуправления. К тенденциям становления и развития самоуправления в дореволюционной России относятся: прерывность существования институтов самоуправления, которая проявлялась в прекращении деятельности вечевых учреждений, на смену которым не пришли никакие иные органы непосредственного или представительного самоуправления; ограниченность территории существования органов самоуправления, что выразилось в отсутствии указанных органов на территориях вотчинного и помещичьего землевладения; неполнота полномочий органов самоуправления, проявляющаяся в том, что многие административные, надзорные, полицейские, фискальные функции на территории были изъяты из ведения органов самоуправления.

Коренные изменения в определении государственной и муниципальной собственности произошли после 24 октября 1917 г., когда вооруженные силы большевиков и их союзников - левых эсеров и анархистов захватили ключевые позиции в Петербурге и блокировали Временное правительство в Зимнем дворце.

Прежде всего, новая власть внесла серьезные изменения в аграрный сектор экономики. 26 декабря 1917 г. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов принял декрет «О земле», согласно которому помещичья собственность на землю отменялась немедленно без всякого выкупа. Помещичьи имения, а также удельные, монастырские, церковные земли со всем их живым и мертвым инвентарем, усадебными постройками переходили в распоряжение земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов впредь до Учредительного собрания.

Руководствоваться при осуществлении земельных преобразований следовало «Крестьянским наказом о земле», составленным на основании 242 местных крестьянских наказов редакцией Известий Всероссийского Совета крестьянских депутатов и опубликованным в номере 88 этих Известий 19 августа 1917 г.[7] Таким образом, II Всероссийский съезд Советов придал этому документу силу закона. В «Наказе» содержались следующие важнейшие положения: право частной собственности на землю отменялось навсегда, земля не могла быть продаваема, покупаема, сдаваема в аренду либо в залог, каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля обращалась во всенародное достояние и переходила в пользование всех трудящихся на ней. Все недра, руда, нефть, уголь, соль и т.д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходили в исключительное пользование государства. Все мелкие реки, озера, леса и прочее переходили в пользование общин. Земельные участки с высококультурными хозяйствами - сады, плантации, питомники, оранжереи и т.д. - не подлежали разделу, превращались в показательные и передавались в исключительное пользование государства или общин, в зависимости от размера и их значения. Право пользования землей получали все граждане без различия пола, желающие обрабатывать ее своим трудом. Наемный труд не допускался. Устанавливалось уравнительное землепользование. Земля распределялась между трудящимися по трудовой или потребительской норме. Вся земля после ее отчуждения поступала в общенародный земельный фонд.

Распределением ее между трудящимися должны были заниматься местные центральные органы самоуправления. Формы пользования землей должны были быть совершенно свободными: подворная, хуторская, общинная, артельная (как решит само население). Организацию переселения крестьян и все расходы по переселению должно было взять на себя государство. Некоторые ученые неточны, когда утверждают, что декрет «национализировал землю, т.е. установил, что вся земля переходит в монопольную собственность государства», это была национализация земли, хотя термин «национализация» в декрете не упоминается, как видно из приведенных документов, земля не национализировалась.[8] В собственность государства перешли земля, недра, леса, воды, предприятия крупной, а затем средней и даже мелкой промышленности, железные дороги и т.д. В результате национализации сфера частной собственности граждан резко сократилась. Государство защищало собственность граждан, основанную на личном труде, но всячески притесняло собственников, эксплуатировавших труд других.

ГК РСФСР от 22 мая 1922 года различал собственность: государственную, кооперативную, частную. Причем земля, недра, леса, горы, железные дорога, их передвижной состав и летательные аппараты могли быть исключительно собственностью государства. С отменой частной собственности на землю деление имущества на движимое и недвижимое упразднялось. Предметом частной собственности могли быть: муниципализированные строения, торговые предприятия, предприятия промышленные с числом рабочих не выше установленного законом количества, орудии производства, ценности, не воспрещенные законом к продаже товары, предметы хозяйства и домашнего обихода и всякое имущество, не изъятое из частного оборота. Собственностью кооперативных организаций могли быть предприятия с неограниченным числом работающих на них в отличие от частных предприятий. Собственнику принадлежало в пределах, установленных законом, право владения, пользования и распоряжения имуществом.

В первые годы Советской власти объекты, принадлежащие на праве частной собственности в городе, были огосударствлены путем национализации. Согласно декретам и другим актам государственной власти был ликвидирован класс частных собственников, а их имущество стало собственностью государства как единого собственника. Экспроприация собственников проводилась насильно, и проблема эффективности декретов не возникала. Ради исторической правды следует сказать, что национализация промышленности и транспорта осуществлялась по решению государственных, а не партийных органов. Причем первоначально совместных решений практически не было, а если были, то на первом месте указывались государственные органы.

На селе образование колхозов напоминало форму кооперативов, как правило, происходило насильственное обобществление сельскохозяйственного инвентаря, скота.

После коллективизации в деревне стало две формы собственности: личная (подворье) и артельная (колхоз). Последняя поначалу действительно имела много общего с артельной, имущественный взнос каждого (земля, скотина, орудия труда) воспринимался как личный пай, хотя и без права распорядиться им самостоятельно.

Некоторые особенности права собственности имелись в годы Великой Отечественной войны, прежде всего, нужно сказать, что советские законы считались действовавшими и на территории, временно оккупированной врагом. Поэтому всякого рода гражданско-правовые сделки, совершенные на какой-либо территории за время ее оккупации, если они не соответствовали советским законам или нарушали интересы советского государства, признавались недействительными.[9]

Расширялись права государства в отношении некоторых объектов права личной собственности. Так, граждане были обязаны временно сдать радиоприемники, применялись реквизиции некоторого имущества, например, лодок в местах переправ и т.д.

Граждане освобожденных территорий обязаны были сдавать органам государства трофейное имущество, а также брошенное имущество, собственники которого не известны, все присвоенное во время оккупации имущество, как государства, так и граждан. Постановление СНК и ЦК ВКП(б) от 21 августа 1943 г. обязало совнаркомы, облисполкомы и обкомы восточных областей и республик возвратить колхозам освобожденных районов скот, который в свое время был эвакуирован на восток.

Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, а также Гражданский кодекс РСФСР сформулировали положения, в целом отражавшие сложившуюся в стране систему имущественных отношений, в основе которых лежала государственная и общественная собственность. Основы закрепляли государственную, кооперативно-колхозную собственность, а также собственность профсоюзных и иных общественных организаций.[10]

В разделе Основ, посвященном праву собственности, подчеркивалось, что советское государство является собственником всего государственного имущества. За отдельными государственными предприятиями закреплялась только часть этого имущества, поступавшего в их оперативное управление.

Конституция СССР 1977 г. назвала экономику страны единым народнохозяйственным комплексом, охватывающим все общественные звенья производства, распределения и обращения. Ни юристы, ни экономисты  в течение более десяти лет после принятия Основного закона не подверг сомнению это положение. Спор шел лишь о включении в эту «фабрику» отдельных граждан как потребителей. Основу экономической системы социализма составляли государственная (общенародная) и колхозно-кооперативная собственность. Кроме того, в Конституции СССР рассматривалось как социалистическая собственность имущество профсоюзных и иных общественных организации, а гражданам СССР не разрешалось иметь в собственности предприятия и другие средства производства.

С появлением Закона СССР «О кооперации в СССР» от 25 мая 1988 г и развернувшейся в соответствии с его положениями деятельностью кооперативов был выдвинут тезис о многообразии форм собственности и их равноправном взаимодействии. Этот тезис явился, безусловно, новаторским, поскольку по состоянию на 1 января 1992 г доля государственных предприятий в промышленности составляла 95,7% общего их числа в отрасли.

Тезис нашел поддержку и закрепление сначала в решениях Пленумов ЦК КПСС, в Резолюции XXVIII съезда КПСС, где было сформулировано Положение о многообразии форм собственности, а затем и в Законе СССР «О собственности в СССР» от 6 марта 1990 г. Таким образом, 1988 год явился тем рубежом, который дал начало кардинальным изменениям в понимании форм собственности в СССР, а идея рассматривать экономику страны как одну фабрику, работающую на фундаменте социалистической собственности, в СССР потерпела полный крах.

После 1917 г. в России был пройден путь от принципиального отрицания идеи местного самоуправления до его конституционного признания и гарантирования. За это время сменились три концепции организации местного самоуправления: единая жестко-централизованная система Советов, попытка компромиссного приспособления этой системы к новым социально-политическим условиям, и, наконец, построение местного самоуправления на основе принципов организационной и относительной самостоятельности институтов местного самоуправления от государства.[11]

Первое упоминание о муниципальной собственности в России 90-х г. XX в. встречается в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г., где в ст. 2 впервые было определено, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). В этом нормативном документе законодатель также впервые установил объектный состав муниципального имущества. Применить на практике положения Закона представлялось достаточно сложным в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать, В частности, не был решен вопрос о субъекте управления муниципальной собственностью. В соответствии со ст. 23 вышеуказанного закона распоряжение и управление муниципальной собственностью призваны были осуществлять соответствующие местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления, при этом компетенция названных органов не разграничивалась и не определялась. О неполноценности регулирования этим законом рассматриваемых отношений также свидетельствовало то, что вопросам муниципальной собственности в Законе посвящено всего лишь четыре статьи. На мой взгляд, значение этого правового акта для муниципального хозяйства сводится к его реформаторскому характеру и новизне впервые закрепленных в нем положений. Закон РСФСР «О собственности» от 24 декабря 1994 г. явился толчком для дальнейшего развития муниципального законодательства. Так, уже 6 июля 1991 г. был принят Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в котором муниципальная собственности была признана экономической основой местного самоуправления. В Законе о местном самоуправлении были продублированы за некоторыми изъятиями статьи Закона РСФСР «О собственности», касающиеся муниципальной собственности.

Конституция РФ 12 декабря 1993 г. подтвердила право органов местного самоуправления управлять (владеть, пользоваться, распоряжаться) муниципальной собственностью.[12]

Указом Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную был упрощен, органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г., при этом их решения могли быть оспорены только в судебном порядке.

Несмотря на произведенный в принципе пообъектный раздел государственного имущества, неконкретность правовых предписаний и неполнота перечисленных нормативных актов вызвали арбитражные споры о праве собственности на тот или иной объект.

Последними основополагающими документами, касающимися права муниципальной собственности, по моему мнению, стали Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10 сентября 1997 г., и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003г. №131-ФЗ, так как они четко определили правовые, экономические и финансовые гарантии местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления в соответствии с положениями Конституции РФ.

На всем протяжении истории России характерной общей чертой территориальных органов в целом, в том числе и органов самоуправления, была их подчиненная роль по отношению к центральным и вышестоящим органам государственной власти. Местным органам не принадлежало право окончательного решения, всегда сохранялась возможность вмешательства «сверху». Правовой основой становления местного самоуправления в его истинном значении, как института, обеспечивающего самостоятельное решение вопросов местного значения, а именно: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, стала только Конституция Российской Федерации 1993 г. и принятые на ее основе Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 г.[13]

Из сказанного можно сделать вывод, что право муниципальной собственности признано в Российской Федерации на законодательном уровне, определены его субъектный и объектный составы. Тем не менее, процесс реального обеспечения гарантий этого права и формирования самого муниципального имущества происходит не просто. Многое не было, да и не могло быть учтено законодателем, поскольку лишь практика может служить безошибочным индикатором жизнеспособности нормы права. Некоторые трудности в реализации института можно связать с низким уровнем правовой грамотности муниципальных служащих, с новизной происходящих событий, а также противоречиями законодательства, которые до сих пор не устранены.

1.2 Понятие права муниципальной собственности

Основу любой экономической системы составляют отношения собственности. При этом само понятие собственности чрезвычайно многогранно и исследуется юридической, экономической, философской, исторической и политологической науками.

В наиболее общем смысле собственность определяют как «отношения между всеми хозяйствующими субъектами по поводу отчуждения и присвоения материальных условий производства (средств производства и рабочих мест) и его конечных результатов (предметов потребления)».[14] Право собственности - это первоначальное субъективное право, непосредственно вытекающее из закона. По своему содержанию оно представляет собой наиболее полное имущественное право, предусмотренное гражданским законодательством, и основано на принципе дозволения совершать любые действия, не запрещенные законом.