Правовое обеспечение реализации административной реформы в Ульяновской области

   Содержание

Введение…………………………………………………………………….3

Глава 1. Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки, основные этапы, цели и задачи……………..……………………………7

1.1. Предпосылки и содержание административной реформы………….7

1.2. Цели и задачи административной реформы………………………..12

1.3. Основные этапы  реализации административной реформы……….15

Глава 2. Основные направления реализации административной реформы и её правовое обеспечение в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях) и в Ульяновской области…………………………….25

2.1. Основные направления реализации административной реформы и её правовое обеспечение в Российской Федерации (на федеральном и региональном уровнях)………………………………………………………………...25

2.2. Основные направления реализации административной реформы и её правовое обеспечение в Ульяновской области……………………………..55

Глава 3. Проблемы реализации административной реформы в Ульяновской области и пути их решения………………………………….….........……70

3.1. Итоги реализации административной реформы в Ульяновской области ………………………………………………………………….…………..70

3.2. Проблемы в правовом обеспечении реализации административной реформы в Ульяновской области и пути их решения………………………....79

Заключение………………………………………………………………..87

Список использованных источников…...……………………....……….91

Приложение……………………………………………………………….97

Введение

Административная  реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора. Указанные проблемы определяют актуальность дипломной работы и её практическую значимость.

Ключевыми областями  административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах  административные реформы характеризуются  как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, «новый государственный менеджеризм» - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

В некоторых  странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты  и реализованы политическими  элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков административных реформ состоит в  придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское  государство обязано обеспечить соответствие собственной системы  управления современным реалиям  и извлечь уроки из мирового опыта  и организовать правовое сопровождение  реализации административной реформы, которая является инструментом достижения поставленных целей. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

В настоящее  время данным приоритетам посвящены  работы многих учёных и политиков как отечественных, так и зарубежных авторов и раскрывается во множестве публикаций. В дипломном проекте используются работы таких авторов, как Андрианов А.В., Нарышкин  С.Е., Хабриева Т.Я., Шаров А.В., Жданов А.Ф., А.В. Масловская, Л. Григорьева, А.Ф. Ноздрачёв, Ю.А. Тихомиров, О.В. Панкова, С.С. Собянин и др.

Цель дипломного проекта - проанализировать основные направления реализации административной реформы, как на федеральном, так и на региональном уровне и определить перечень нормативных правовых актов, обеспечивающих её реализацию в Ульяновской области.

Для достижения поставленной цели требуется решить следующие  задачи:

• изучить концепцию административной реформы (цели, задачи и основные направления);
• изучить  нормативно-правовую базу, необходимую для реализации административной реформы в России, как на федеральном уровне, так и на региональном уровне;
• исследовать реализацию административной реформы на федеральном и региональном уровнях (в частности в Ульяновской области);
• определить проблемы и пути совершенствования правовой базы при реализации административной реформы в Ульяновской области;
• выявить приоритеты и направления реализации административной реформы;
• рассмотреть программу реализации административной реформы в Ульяновской области.

Объектом исследования данного дипломной работы является концепция административной реформы, а предметом исследования – правовое сопровождение реализации административной реформы в Ульяновской области.

 В работе применялись общенаучные методы и способы научного познания: диалектический, исторический, анализа и синтеза, дедукции и индукции, системный, функциональный, структурный, частнонаучные методы исследования − сравнительно-правовой, структурно-правовой, формально-юридический.

Теоретическую основу исследования составили научные труды в области теории государства и права, государственного управления и отраслевых юридических наук следующих ученых: …. Эмпирическую базу исследования составляют Конституция РФ, федеральные законы, нормативно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и Ульяновской области и др.

Содержащиеся в представленной работе выводы и практические рекомендации могут быть учтены в процессе совершенствования российского законодательства о государственном управлении и практики его применения, в дальнейшей научно-исследовательской работе.

Структура работы обусловлена целями и задачами, а также логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.

Глава 1. Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки, основные этапы, цели и задачи.

1.1. Предпосылки и содержание административной реформы.

В постсоветской истории  преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти современные исследователи выделяют несколько попыток начала проведения административной реформы. В каждый период времени ставились и решались вполне определенные задачи. Но в целом их все трудно назвать реформой, то есть системой последовательных шагов, обладающих целой совокупностью признаков: инициирование и проведение "сверху", законность и всеобщая обязательность, специальная организация и фундаментальность перемен. Скорее можно говорить о подготовительном этапе, основная роль которого состояла в методологическом осмыслении осуществленного практикой государственного управления пути. Анализу подготовительного этапа административной реформы и обобщению его итогов посвящен целый ряд исследований.

Административная  реформа началась с первого предварительного этапа радикальных преобразований структуры и функций органов исполнительной власти Российской Федерации в 1991-1993 годах.

В качестве основных задач  для данного периода ставились  существенные структурно-функциональные изменения в системе исполнительной власти. Первоначально даже прорабатывалась идея об образовании самостоятельного государственного агентства, которое бы выполняло функции контроля над исполнительным аппаратом и государственными служащими, а также разрабатывало концепции и программы по совершенствованию государственного аппарата.

16 декабря 1991 г. такой  орган был создан - Главное управление  по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту Российской Федерации.

Однако фактически функции  этого государственного органа свелись  к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме  того, в 1994 году данный орган был  упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента Российской Федерации.

Изменениям подверглась  и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. В 1991-1993 гг. был упразднен целый ряд министерств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) и созданы новые ведомства, необходимые для государственного регулирования в новых сферах экономики.

Целью реорганизации  системы государственных органов  власти провозглашалось формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти.

Изменения были настолько  существенными, что потребовалась  новая классификация государственных  органов¹: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы и агентства; 4) комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах).

Позднее к вышеназванным  видам была добавлена федеральная  инспекция и установлены полномочия центральных органов федеральной исполнительной власти².

Второй предварительный этап преобразований структуры и функций органов исполнительной власти Российской Федерации проводился в 1994-1996 годах.

Принятая всенародным  голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция  Российской Федерации существенно  изменила как принципы государственной власти, так и ее структуру. Установление на территории Российской Федерации нового конституционного строя отразилось и на организации исполнительной власти, и на ее взаимоотношениях с другими ветвями власти.

В описываемый период происходила также и дальнейшая подстройка исполнительной власти под потребности экономических преобразований. Был сделан значительный шаг по разведению собственно государственного управления и осуществлению экономической деятельности от лица государства³.

Были сделаны шаги, направленные на упорядочение структурно-функционального статуса основных институтов исполнительной власти⁴ – Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, требовавшей от власти перехода к ее функционированию на принципах правового и демократического государства, открытости и информированности общества о деятельности органов, был принят ряд нормативных правовых актов, определивших, как вступают в силу нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти⁵, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, и как СМИ освещают деятельность органов государственной власти в государственных средствах массовой информации⁶.

Реализация  третьего предварительного этапа попыток проведения административной реформы была осуществлена в 1997-1999 годах.

Основной составляющей реформаторской работы в этот период стала разработка первой концепции  административной реформы. К этому  времени уже более или менее сложилось понимание административной реформы как системы последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране"⁷ впервые была заявлена необходимость реформирования исполнительной власти. На этом этапе для решения важнейших задач по созданию современной эффективной системы государственного управления была предусмотрена разработка и принятие Программы государственного строительства как продуманной системы мер модернизации различных институтов власти. Основную часть указанной Программы должна была составить новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации. Предусматривалось широкое обсуждение проекта Программы с привлечением независимых экспертов - ученых и практиков (этого, к сожалению, не было сделано).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 17 февраля 1998 г. "Общими силами - к подъему России"⁸ обосновывается важность административных преобразований и их направления на уровне концепции. Эта новая концепция получила название "административная реформа". Специальный раздел Послания так и назывался: "Необходимость административной реформы". В целях создания более четкого механизма принятия и исполнения решений и прекращения произвола в реорганизации государственных органов предлагалось ограничиться тремя видами федеральных органов исполнительной власти: федеральным министерством, федеральной службой (управлением) и федеральным надзором.

Четвертый предварительный  этап реализации административной реформы охватывает период 2000 - 2002 годы.

Четвертый предварительный  этап попыток осуществления административной реформы начался в январе 2000 года и получил свое завершение в 2002 году. Ничем не завершенные предыдущие попытки реализовать концепцию административной реформы все же сыграли свою позитивную роль: была подготовлена почва - общественное сознание, прежде всего политического истеблишмента - для проведения дальнейших преобразований.

Президент Российской Федерации  В.В. Путин решил отказаться от идеи реанимировать старый документ, а  решил создать собственную стратегию  развития. Для этого в начале декабря 1999 г. по его инициативе был учрежден фонд "Центр стратегических разработок".

Концепция, которая разрабатывалась  в Центре, имела своеобразный характер. Дело в том, что это делалось по существу в рамках предвыборной программы и являлось её частью. Таким образом, новая концепция претендовала не на то, чтобы быть немедленным руководством к действию, а во-первых, на то, чтобы определить стратегические ориентиры того, что будет происходить после избрания Президента Российской Федерации на срок исполнения обязанностей. Во-вторых, в Центре стратегических разработок предлагалась Концепция реформирования государственной службы как часть более широкой концепции государственного строительства. Предлагалось сделать следующее: описать, каково состояние государственной службы по четырем основным параметрам – по функционированию, по нормативно-правовым актам, по материальному обеспечению и по кадровым проблемам; выделить основные группы тенденций и указать, какую из групп тенденций следовало поддержать и в каком объеме. Необходимо было описать сценарий этой поддержки, включая типы возможных мероприятий.

Следует подчеркнуть, что  в Концепции, предложенной Центром  стратегических разработок по разделу государственной службы, была сохранена преемственность предыдущей Концепции 1997 г.  Оставалась нацеленность на серьезное обновление системы государственной службы, на выделение ее профессионального ядра и создание профессиональной государственной службы, в которой продвижение будет осуществляться в соответствии с заслугами и достоинствами. Подчеркивалась необходимость открытости, прозрачности государственной службы, ответственности перед обществом, защищенности от произвола.

Основные выводы по результаты проведения четырех предварительных этапов реформирования системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, не получившие своего практического воплощения четыре попытки проведения административной реформы имели большое значение для её последующей практической реализации.

Во-первых, политической элитой страны была явственно осознана необходимость проведения административной реформы, которая, прежде всего, была обусловлена назревающим разрывом между потребностями современного российского общества и существующим уровнем результативности функционирующей системы исполнительной власти в стране. Это обстоятельство все в большей степени сдерживало поступательное развитие общественных отношений.

Во-вторых, в ходе подготовительных преобразовательных мероприятий был выявлен целый ряд проблем, который мог быть решен только при координации сверху. Среди таковых:

• чрезмерное пересечение полномочий федеральных органов исполнительной власти между собой и с полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по одним и тем же предметам ведения;
• избыточное количество административных функций, которые все в большей степени подменяют создаваемые и активно развивающиеся способы рыночного регулирования экономических процессов;
• недостаточность государственных функций в тех сферах общественной жизни, где существует конституционная ответственность исполнительной власти;
• сочетание в одном федеральном органе исполнительной власти разных видов функций, противоречащее логике экономического и социального развития и приводящее зачастую к узковедомственным решениям.

В-третьих, была сформулирована схема административного реформирования в стране.

1.2. Цели задачи и основные направления реализации административной реформы в Российской Федерации.

В ходе реализации мероприятий  административной реформы это выражение приобрело смысл достаточно популярного бренда. С самого начала предлагались различные варианты проведения реформы. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Соответственно наметился широкий концептуальный разброс в понимании её целей и задач.

Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику и соответственно – минимизировать государственный аппарат, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к координационным и надзорным.

Другие считают административную реформу средством укрепления системы государственных органов.

Третьи ратуют за превращение  государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения потребностей рядовых граждан. Исходя из различного понимания сути и назначения административной реформы, даются и различные оценки её первых результатов.

В теории и практике государственного управления сложилось несколько представлений о содержании административной реформы.

Реформа функций и  структуры исполнительной власти представляет собой административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной⁹.

Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть  реформы состоит в создании механизмов, предотвращающих появление новых избыточных функций, закреплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти. 

Таким образом, на практике под административной реформой принято  понимать процесс пересмотра функций  исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных государственных функций, создания адекватной функциям системы и структуры органов исполнительной власти, перераспределение полномочий и ресурсов для исполнения государственных функций по уровням власти, а также процесс институциональных изменений в системе государственного управления по укреплению взаимодействия государства и бизнеса, государства и общества.

Цели и задачи проведения административной реформы в Российской Федерации определены в Концепции административной реформы Российской Федерации¹⁰.

Успешная реализация административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах заключается в достижении трёх основных целей:

повышение качества и доступности государственных  услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности  деятельности органов исполнительной власти.

В результате проведения административной реформы предполагается повысить степень удовлетворённости граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50% и к 2010 году – не менее чем до 70%.

Общероссийская  общественная организация малого и  среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с ВЦИОМ провела в 2004 году в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров. По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 % выручки предприятия.

Другим целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5%, к 2010 году – до 3%.

Интегральным  показателем качества государственного управления является индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком один раз в два года на основе сопоставления 25 различных показателей эффективности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления. В 2004 году в рейтинг входило 209 стран. Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга.

Для оценки системы  государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели:

• эффективность государственного управления;
• качество государственного регулирования.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

• внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
• разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
• реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление");
• создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг¹¹;
• организация предоставления государственных услуг в электронной форме¹²;
• оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти¹³;
• повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
• модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
• формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия  административной реформы должны быть реализованы в 2006 - 2010 годах¹⁴.

1.3. Основные этапы реализации административной реформы.

При описании основных этапов реализации административной реформы  следует выделить организационное  начало мероприятий.

В 2002-2003 гг. словосочетание "административная реформа" стало  обозначать реальное, радикальное и масштабное государственное дело.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной"¹⁵ Президент Российской Федерации определил ожидаемый результат административной реформы – «государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна». В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г.¹⁶ Президент Российской Федерации основным препятствием на пути экономических реформ назвал недостаточную эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти. Послание Президента Российской Федерации в 2003 году стало тем «дополнительным политическим импульсом», который серьезно стимулировал реализацию задач административной реформы.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О  мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах"¹⁷ были определены приоритетные направления административной реформы.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы¹⁸ (далее - Правительственная комиссия), образованную постановлением Правительства Российской Федерации.

Создание Правительственной  комиссии стало важным шагом для  повышения управляемости и реализуемости мероприятий, связанных с административной реформой, повышения эффективности принимаемых решений.

При проведении административной реформы анализ функций и модернизация структуры органов исполнительной власти на определённом этапе стали её основными элементами. В рамках анализа была проведена инвентаризация государственных функций.

В начале работы Правительственной  комиссии особое внимание было уделено  проведению инвентаризации, анализу  и классификации функций федеральных органов исполнительной власти. Эта работа строилась следующим образом:

1) подготовительная работа  по инвентаризации и классификации  самих функций осуществлялась федеральными органами исполнительной власти;

2) рабочими группами, созданными при Правительственной комиссии, были проведены анализы функций на предмет их избыточности, дублирования либо сокращения масштабов реализации.