Правовое регулирование деятельности автономных учреждений

Введение

С принятием Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в ранее установленной Гражданским кодексом РФ единой организационно-правовой форме «учреждение» образовалось два типа: бюджетное учреждение и автономное учреждение, которые существенно отличаются по своему статусу.

Преобразование в автономные большинства бюджетных учреждений, занятых в сфере образования, культуры, социальной поддержки и занятости населения, физической культуры и спорта, в настоящее время является одним из приоритетных направлений политики Правительства Российской Федерации по реструктуризации бюджетного сектора.

Подготовка и принятие Федерального закона «Об автономных учреждениях» вызвали немало откликов и противоречивых оценок среди ученых, публицистов и депутатов Государственной Думы.

По замыслу авторов проекта названного закона целью введения нового типа учреждений является предоставление большей свободы в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, что будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

В тоже время введение нового типа учреждений явилось следствием реализации политики Правительства Российской Федерации по реструктуризации бюджетного сектора, смысл которой «состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций».

В этой связи частью депутатского корпуса, а также в некоторых публикациях высказывалось опасение, что в действительности образование автономных учреждений направлено на сокращение бремени содержания государством социальной сферы путем ее коммерциализации, замещение ранее бесплатных услуг населению платными, прогнозировалось, что при отсутствии бюджетного финансирования многие учреждения придут к состоянию стагнации.Общая идея законопроекта, по всей видимости, заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений.

При массовом создании автономных учреждений на базе государственных или муниципальных учреждений прямым следствием этого явится сокращение услуг, оказываемых населению за счет средств соответствующих бюджетов, и соответствующее замещение ранее бесплатных услуг платными. В последствии следует ожидать, что произойдет своего рода «естественный отбор» автономных учреждений в связи с дифференциацией их финансово-хозяйственного положения.

Цель исследования заключается в том, чтобы на материалах Муниципального автономного учреждения дополнительного образования детей – Центр детского творчества Шуйского муниципального района Ивановской области изучить правовое положение автономного учреждения.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

- Определить понятие муниципального  учреждения;

- Изучить порядок создания  автономного учреждения;

- Исследовать организационную  структуру автономного учреждения;

- Рассмотреть участие  автономных учреждений в договорных  отношениях.

В ходе исследования использованы методы анализа, синтеза, наблюдения, индуктивный и дедуктивный методы, метод ретроспективного анализа.

    Методологической  основой исследования стали научные  труды отечественных ученых в  области конституционного, гражданского  права. В качестве методов исследования применялись общие и частные методы, включая системно-правовой, историко-юридический и иные, системный анализ исследуемых явлений и результатов.

           Источниками, использованными в работе, являются акты, регулирующие процесс преобразования муниципальных учреждений в автономные, аналитические и статистические материалы, материалы муниципального автономного учреждения дополнительного образования детей – Центр детского творчества Шуйского муниципального района Ивановской области.

Нормативную основу исследования составляют Гражданский кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральные законы, подзаконные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Теоретической основной работы являются концептуальные положения работ Батаева А.А., Кулаковой Е.В., Андреева В.К., Клишиной М. О. и других.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

Практическая значимость проведенного исследования определяется наличием рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства, определяющего статус автономного муниципального учреждения.

Глава 1 Понятие, виды, типы учреждений

Как правило, большая часть учреждений является государственными или муниципальными, т.е. их учредителями выступают различные государственные органы и муниципальные образования.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера

В зависимости от собственника выделяют:

-Государственные учреждения - учредителями выступают различные  государственные органы 

-Муниципальные учреждения - учредителями выступают Муниципальные  образования 

-Частные учреждения - учредителями  выступают коммерческие организации.

Учреждение - это организация, устав которой в качестве основных целей деятельности не предусматривает получения прибыли. Основной целью деятельности учреждения является выполнение какой-либо социальной функции или функций. К учреждениям относятся детские сады, больницы, образовательные учреждения и прочее.

Отличительной особенностью учреждения является характер его прав на используемое имущество. Учреждения являются единственным видом некоммерческих организаций, обладающих не правом собственности, а лишь правом оперативного управления имуществом. Этим обусловлена тесная имущественная связь учреждения и его учредителя. Взыскание по долгам учреждения может быть обращено лишь на его денежные средства и самостоятельно приобретенное имущество. Таким образом, имущество, переданное учреждению собственником, забронировано от взысканий, что совершенно естественно.

Учреждения являются юридическими лицами. Они создаются для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируются полностью или частично учредителем1 Учреждения представляют собой некоммерческие организации и подразделятся на три вида:

- учреждения, обладающие  властными полномочиями. Они имеют  право вводить правовые нормы, издавая нормативные акты и  предписания. Их финансирование  осуществляется из бюджета;

- учреждения, не обладающие  властными полномочиями (театр, больница, библиотека). Они создаются для  удовлетворения социальных потребностей  и финансируются преимущественно  из бюджета;

- образовательные учреждения. Их деятельность регулируется  Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"2. Образовательное учреждение вправе вести приносящую доход деятельность, предусмотренную его уставом постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует указанным целям.

Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

1.1 Правовое положение учреждения

Учреждение считается созданным как юридическое лицо с момента его государственной регистрации в установленном законом порядке, имеет в оперативном управлении обособленное имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде3.

Учреждение должно иметь самостоятельный баланс или смету. Оно создается без ограничения срока деятельности, если иное не установлено учредительными документами некоммерческой организации.

Учреждение вправе в установленном порядке открывать счета в банках на территории Российской Федерации и за пределами её территории.

Учреждение имеет печать с полным наименованием этого учреждения на русском языке. Учреждение вправе иметь штампы и бланки со своим наименованием, а также зарегистрированную в установленном порядке эмблему.

Учреждение может быть создано в результате его учреждения, а также в результате реорганизации существующей некоммерческой организации.

Создание учреждения в результате его учреждения осуществляется по решению учредителей.

Учредительными документами учреждения являются:

- устав, утвержденный собственником;

- решение собственника  о создании учреждения.

Требования учредительных документов учреждения обязательны для исполнения самим учреждением и её учредителями.

В учредительном договоре учредители обязуются создать учреждение, определяют порядок совместной деятельности по созданию учреждения, условия передачи ему своего имущества и участия в её деятельности, условия и порядок выхода участников из его состава.

Учредительные документы учреждения могут содержать также и иные не противоречащие законодательству положения.

Изменения в устав учреждения вносятся по решению её высшего органа управления.

Учредителями учреждения могут выступать граждане или юридические лица.

Число учредителей учреждения не ограничено, если иное не установлено федеральным законом. Учреждение может быть учреждено одним лицом.

Высшим органом управления учреждением в соответствии с его учредительным документом является собрание его учредителей.

Основная функция высшего органа управления учреждением - обеспечение соблюдения учреждением целей, в интересах которых оно было создано.

К компетенции высшего органа управления учреждением относится решение следующих вопросов:

- изменение устава учреждения;

- определение приоритетных  направлений деятельности учреждения, принципов формирования и использования  его имущества;

- образование исполнительных  органов учреждения и досрочное  прекращение их полномочий;

- утверждение годового  отчета и годового бухгалтерского  баланса;

- утверждение финансового  плана учреждения и внесение  в него изменений;

- создание филиалов и  открытие представительств учреждения;

- участие в других организациях;

- реорганизация и ликвидация  учреждения.

Общее собрание членов учреждения или заседание коллегиального высшего органа управления учреждением правомочно, если на указанном собрании или заседании присутствуют более половины его членов. Решение указанного общего собрания или заседания принимается большинством голосов членов, присутствующих на собрании или заседании. Решение общего собрания или заседания по вопросам исключительной компетенции высшего органа управления учреждением принимается единогласно или квалифицированным большинством голосов в соответствии с Федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами и учредительными документами.

Учреждение не вправе осуществлять выплату вознаграждения членам его высшего органа управления за выполнение ими возложенных на них функций, за исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием в работе высшего органа управления.

Учреждение может осуществлять один вид деятельности или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности учреждения, которые предусмотрены его учредительными документами. Отдельные виды деятельности могут осуществляться учреждениями только на основании специальных разрешений (лицензий). Перечень таких видов деятельности определяется законом.

Учреждение вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь по стольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания учреждения, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.

Учреждение ведет учет доходов и расходов по предпринимательской деятельности. В интересах достижения целей, предусмотренных уставом, учреждение может создавать другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы.

Источниками формирования имущества учреждения в денежной и иных формах являются:

- регулярные и единовременные  поступления от учредителей;

- добровольные имущественные  взносы и пожертвования;

- выручка от реализации  товаров, работ, услуг;

- дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

- доходы, получаемые от  собственности учреждения;

- другие, не запрещенные  законом поступления.

Таким образом, порядок регулярных поступлений от учредителей определяется учредительными документами учреждения. Полученная учреждением прибыль не подлежит распределению между учредителями учреждения.

Схема 1 Система учреждений в Российской Федерации с 2011 года.

1.2 Казенные учреждения и их правовой статус

Государственным (муниципальным) учреждениям, осуществляющим оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы, присваивается статус казенных учреждений.

Создание казенных учреждений на федеральном уровне проводится на базе существующего юридического лица без реорганизационных процедур путем изменения типа действующих учреждений4.

Согласно п. 1 ст. 31 Федерального заменить правовой статус федеральных государственных учреждений на федеральные казенные учреждения должны5:

 а) управления объединений, управления соединений и воинские  части Вооруженных Сил РФ, военные  комиссариаты, органы управления  внутренними войсками, органы управления  войсками гражданской обороны, соединения  и воинские части внутренних  войск, а также других войск  и воинских формирований;

 б) учреждения, исполняющие  наказания, следственные изоляторы  уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения  деятельности уголовно-исполнительной  системы, выполняющие специальные  функции и функции управления;

 в) специализированные  учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

 г) учреждения МВД, Главного  управления специальных программ  Президента РФ, ФМС, ФТС, ФСБ, Службы  внешней разведки, Федеральной службы  охраны, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной  противопожарной службы МЧС, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

 д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа  с интенсивным наблюдением, лепрозории  и противочумные учреждения.

Изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения осуществляется в порядке, устанавливаемом:

 – Правительством  РФ – в отношении федеральных  казенных учреждений;

 – высшим исполнительным  органом государственной власти  субъекта РФ – в отношении  казенных учреждений субъекта  РФ;

 – местной администрацией  муниципального образования –  в отношении муниципальных казенных  учреждений6.

Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика, обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Так же оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

1.3Особенности правового положения бюджетного учреждения

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах7.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом.

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя8.

Бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности.

Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.

Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания.

Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Финансовое обеспечение осуществления бюджетными учреждениями полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа), органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств, осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования9.

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством Российской  Федерации в отношении федеральных  бюджетных учреждений;

2) высшим исполнительным  органом государственной власти  субъекта Российской Федерации  в отношении бюджетных учреждений  субъекта Российской Федерации;

3) местной администрацией  в отношении муниципальных бюджетных  учреждений.

Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества бюджетного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

Крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения10. В данном случае крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрен меньший размер крупной сделки.

Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных бюджетному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований абзаца первого пункта 13 Федерального закона  «О некоммерческих организациях», независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.

 Бюджетные учреждения  не вправе размещать денежные  средства на депозитах в кредитных  организациях, а также совершать  сделки с ценными бумагами, если  иное не предусмотрено федеральными  законами11.

Бюджетное учреждение не имеет права получать кредиты, самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам.

1.4Автономные учреждения и их правовое положение

Автономное учреждение - это новый тип муниципального учреждения, обладающего большей финансово-хозяйственной самостоятельностью и большой степенью ответственности за результаты своей деятельности.

Отличие автономного учреждения от бюджетного учреждения:

Увеличивается объем прав по распоряжению имуществом;

Увеличивается объем прав и упрощается порядок распоряжения бюджетными средствами;

Увеличивается объем прав и возможностей по привлечению и использованию внебюджетных источников;

Повышается ответственность учреждения перед внешними партнерами;

Изменяется система административного управления учреждением и формы взаимодействия с учредителем.

Автономное учреждение представляет собой юридическое лицо, не являющееся собственником своего имущества (и потому полностью подконтрольное своему учредителю-собственнику), но несущее самостоятельную имущественную ответственность по всем своим обязательствам, однако не всем своим имуществом. Оно отвечает по долгам перед кредиторами, во-первых, всеми имеющимися у него денежными средствами; во-вторых, всем имуществом (включая недвижимость), приобретенным на доходы от разрешенной ему предпринимательской деятельности; в-третьих, полученными от учредителя-собственника или приобретенными за счет выделенных им средств движимыми вещами, не относящимися к особо ценным12.

Законодательно определено, что имущество (в т.ч. денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной уставом деятельности и обеспечения ответственности по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа13. Изъятие или уменьшение имущества (в т. ч. денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением при его переходе в статус автономного, не допускается14.