ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

     Актуальность  данного научного исследования состоит  в следующем.

     Практика  функционирования государственного аппарата, его реорганизации, особенно в переломные периоды развития нашего государства, свидетельствует о необходимости периодически приводить работу государственной машины в соответствие с меняющимся укладом общественной жизни. Аппарат государства нуждается практически в постоянной корректировке его деятельности, включая совершенствование работы государственных служащих. Проблемы повышения эффективности работы государственных органов и их персонала, глубокого реформирования российской бюрократии пробудили живой и неподдельный интерес различных социальных групп российского общества, получили достаточно подробное освещение в целом ряде научных публикаций, появившихся в последнее время.

     Радикальные преобразования государственной жизни на рубеже XX - XXI вв. содержат богатый положительный опыт прогрессивных перемен. Вместе с тем они отягощены грузом неудачных решений, в ряде случаев необоснованных ломок государственных структур, произвольного увольнения работоспособных специалистов, что дестабилизировало работу государственного аппарата, порождало многие негативные явления в среде государственных служащих.

     Стремление  разрушить тоталитарное государство не было подкреплено в нашем обществе четкими представлениями о принципах создания новой, демократической государственности. Неприятие и негативное отношение к тоталитарному государству было распространено на государство вообще, что привело к его ослаблению, разрегулированности, дезорганизации действий его органов и государственного механизма в целом, разбалансированию всей системы российской государственности. Была предана забвению простая истина, что без сильного государства эта система, ее механизмы не могут эффективно функционировать. Ведь без эффективной государственности невозможно совершить коренную модернизацию общества - политическую, экономическую, правовую, социальную, нравственную. Свободный рынок, частная собственность, цивилизованные формы демократии несовместимы с распущенностью и эгоистическим своеволием, разрушающими процесс эффективного функционирования государственности, прогрессивного развития всего общества. В России необходимо активное воздействие государства, его участие в качестве эффективно действующего субъекта в реформировании общества, но недопустимо восприятие обществом государства как враждебной силы, противостоящей его интересам.

     Как в данной связи отмечает Х.А. Валеев, на практике постоянно возникает проблема определения круга государственных структур (органов) и институтов, профессиональная деятельность в которых считается государственной гражданской службой. Продолжаются дискуссии и о поиске путей предотвращения и преодоления противоречий между государственными гражданскими службами различного уровня, понятий, способов и направлений восполнения пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, а также пределов применения норм различных отраслей российского права в определении правового положения различных категорий государственных гражданских служащих¹.

     Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной службы и ведущего его института - государственной гражданской службы, обеспечивающей реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и динамичное развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы, осуществляемой государственными гражданскими служащими в интересах развития гражданского общества, укрепления правового государства с учетом исторических, культурных, национальных особенностей Российской Федерации.

     Реформирование  государственной гражданской службы и четкое определение правового статуса государственных гражданских служащих с позиций общей теории права является одним из основных факторов, определяющих эффективность государственного управления, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы в Российской Федерации.

     Таким образом, актуальность проблемы, ее дискуссионность в современной литературе обусловили выбор темы и предопределили ее комплексный, междисциплинарный характер – на стыке общей теории государства и права, административного права, теории государственного управления, только формируемого служебного права.

     Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с институтом государственной службы, рассматривали С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, Х.А. Валеев, В.В. Лазарев, В.М. Манохин, Л.А. Морозова, В.А. Туманов, А.И. Турчинов, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, М.И. Халиков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, и др.

     Объектом  исследования является государственная  гражданская служба как институт российского права, регулируемый различными межотраслевыми правовыми источниками, применяемыми в сфере организации и деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

     Предмет исследования - это нормы права, регулирующие государственную гражданскую службу в Российской Федерации, условия осуществления государственной гражданской службы.

     Цель  работы заключается в осуществлении  исследования организации государственной гражданской службы, изучение проблем государственной гражданской службы в свете административной реформы и способов их решения.

     Задачи  исследования:

     1)  Анализ системы федеральных органов  исполнительной власти в РФ;

     2) Исследование существующих теоретических  представлений о государственной гражданской службе, ее месте в государственной службе;

     2) Анализ организации государственной гражданской службы на основе действующего законодательства РФ;

     3) Выявление основных проблем государственной гражданской службы в Российской Федерации на современном этапе;

     4) Изучение путей решения проблем государственной гражданской службы в ракурсе административной реформы, проводимой в Российской Федерации. 
 

Глава I. Общая характеристика государственной гражданской службы в системе федеральных органов исполнительной власти

1. Понятие государственного управления, исполнительной власти и их соотношение

     Общественное  мнение, сложившееся в последнее  время вокруг государства и его институтов, весьма противоречиво. Однако остается неизменным его отношение к системе органов исполнительной власти Российской Федерации как некоему феномену, возникающему и живущему по воле политической элиты или каких-либо общественных групп. К сожалению, при этом часто упускается из виду то, что государственные институты развиваются по собственной логике, в рамках объективных законов, и в силу этого могут и должны быть предметом научного анализа.

     Рublic Administration обозначает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование. В широком смысле слова Рublic Administration - это не только профессиональная деятельность чиновников, но и вся система административных институтов с достаточно строгой иерархией власти. В русском языке этому понятию соответствует административно-государственное управление².

     Административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений. Государственное администрирование - это деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики.

     Термин  «администрация» многозначен. Этимологически он происходит от латинского аdministrarе («служить для»). Сам глагол аdministrarе является производным от ministratis, что означает «слуга». Данное слово представляет собой форму родительного падежа от основы minus. Наличие же корня «минус» свидетельствует о том, что администрация всегда находится в подчиненном положении, ибо над ней всегда находится некто, кому принадлежит власть³.

     В социальных науках администрацией, или  бюрократией, принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществлять политику тех, кто принимает решения⁴.

     В идеале государственная администрация  — это рациональная система или  организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз. Иначе говоря, администрация представляет собой совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Это определение подтверждает подчиненное положение администрации, но в то же время показывает, что она располагает прерогативами публичной власти. А это позволяет ей подчинять себе частных лиц, используя полномочия основных носителей власти в государстве.

     Из  вышеизложенного наиболее общее определение управления можно формулируют следующим образом: управление — это функция системы, направленная на выживание этой системы посредством координации, организации, упорядочения элементов данной системы, как между собой, так и с внешней средой.

     Социальное  управление — процесс выработки и осуществления управляющих воздействий социальным субъектом управления (т.е. человеком) для организации, координации и упорядочения элементов в управляемой системе. В социальном управлении субъект управления — это всегда социальная система — человек, коллектив, организация.

     По  своей сущности социальная власть есть не что иное, как право управления определенным человеческим сообществом, действиями, поступками людей, теми или иными социальными процессами. Всякое цивилизованное общество объективно нуждается в управлении, в определенной системе управленческих институтов. Значение слова "управлять" весьма многозначно: направлять, регулировать ход, движение, работу кого-либо теми или иными средствами, методами; приводить в действие что-либо; оказывать воздействие на развитие чего-либо; руководить деятельностью кого-либо; распоряжаться кем-либо; быть побудительной причиной, руководящим началом чего-либо⁵.

     Управляющее воздействие — воздействие на объект управления, направленное на достижение поставленной цели управления. Выработка управляющих воздействий включает сбор, обработку, передачу необходимой информации, принятие решений.

     В свою очередь, государственная власть - один из видов социального управления: "всякое проявление власти есть управление"⁶. Пространство государственной власти - это "сфера, где принимаются управленческие решения и осуществляется непосредственное руководство государством"⁷.

     В демократическом обществе государственная  власть - это управление по уполномочию  народа, нации, т.е. управление по праву, правовое управление. Мандат народа на управление придает системе государственного управления легитимный характер и выражает уровень, объем и степень правовой силы управленческих полномочий государства.

     Таким образом, главная цель управления — обеспечение выживания и развития объекта управления.

     Итак, социальное управление рассматривается как целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные организации, партии, фирмы, предприятия и т.д.). Существуют различные виды управления в обществе: военное, семейное, социальное, политическое, государственное, муниципальное и др.

     Государственное управление выделяется из управления вообще на основе характера и объема охватываемых управлением общественных явлений и на основе специфики субъекта управления.

     До начала 90-х гг. XX в. основной категорией административного права, посредством использования которой раскрывался предмет данной отрасли права, являлась категория "государственное управление". При этом в административно-правовой литературе советского периода под государственным управлением в узком смысле, как правило, понималась исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления.

     Обобщая существовавшие в советской административно-правовой науке подходы к пониманию  государственного управления, Г.В. Атаманчук  указывает на следующие выделенные в литературе основные характерные черты рассматриваемого понятия:

     2) государственное управление - это  деятельность подзаконная и государственно-властная;

     3) по своему содержанию государственное  управление - это деятельность организующая, направленная на практическое исполнение законов;

     4) государственное управление - это  деятельность специально выделенных органов государства - органов государственного управления⁸.

     Государственное управление в советский период развития рассматривалось в качестве одного из видов государственной деятельности, а именно деятельности исполнительно-распорядительной, наряду с такими ее видами, как законодательная деятельность, правосудие и прокурорский надзор. В условиях плановой экономики, централизации управления государственное управление, по существу, отождествлялось с государственным руководством всеми процессами, происходившими в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах. В содержание государственного управления включались организационно-распорядительные функции, в том числе функции государственного регулирования и государственного контроля. Но в то же время к функциям государственного управления не относили выполняемые государством правоохранительные функции, в частности такие, как выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение государственной и общественной безопасности.

     В начале 90-х гг. XX в. в связи с возникновением рыночной экономики, формированием демократической модели развития государства несколько изменились и подходы к пониманию государственного управления, его места и роли в механизме государственной власти России.

     Конституция РФ 1993 г.⁹, закрепившая принцип разделения властей, вводит в политико-правовую сферу новое понятие "исполнительная власть", исключая при этом из официального обращения понятие "государственное управление"¹⁰.

     В этой связи актуальным является сравнительный  анализ понятий "государственное управление" и "исполнительная власть".

     В современной литературе исполнительная власть, как правило, рассматривается в качестве абстрактной политико-правовой категории, а государственное управление - как организационно-правовая категория¹¹.

     Раскрывая существо названного выше подхода, Ю.Н. Старилов характеризует исполнительную власть как абстрактную политико-правовую категорию, указывающую на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Термин же "государственное управление" в отличие от термина "исполнительная власть" имеет, по мнению Ю.Н. Старилова, практический организационно-юридический смысл.

     М.И. Халиков также различает понятия государственное управление и государственная власть,  отмечая, что государственная (исполнительная) власть относится к уровню политических решений и выражает суверенную волю народа. Власть есть способность государства принимать решения и добиваться проведения их в жизнь¹².

     Интересные  суждения о сущности исполнительной власти и государственного управления и о соотношении этих категорий в рамках обозначенной выше общей концепции были высказаны Н.Ю. Хаманевой. Она, в частности, пишет следующее: "Государственное управление, которое было характерно для советского периода, значительно отличается от нынешнего, что связано с изменившимися условиями жизни общества. Понятие "государственное управление" уже не связывается с понятием "административное подчинение", а является более многогранным и проявляется в нормативном правовом регулировании, координации, содействии. Государственное управление можно рассматривать как подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти. Любая ветвь государственной власти не отождествляется с видом деятельности. Так, у законодательной ветви власти есть свой вид деятельности - нормотворчество; у судебной - правосудие. Исполнительная ветвь государственной власти наделена таким видом деятельности, как государственное управление"¹³.

     Таким образом, в отношении соотношения  исполнительной власти и государственного управления, представляется возможным сделать следующие выводы.

     1. Исполнительная власть рассматривается  не как один из видов государственной деятельности, а именно - деятельности управленческой, а как сущность, содержание этой деятельности.

     2. Государственное управление как  исполнительно-распорядительная деятельность  государства, осуществляемая специально уполномоченными на это государственными органами, представляет собой внешнее проявление, форму реализации исполнительной власти.

     3. В содержание государственного  управления обычно включаются  все виды подзаконной деятельности специально уполномоченных государственных органов как регулятивного, так и охранительного характера.

     Прежде  всего, государственное управление следует рассматривать как процесс  властного воздействия государства  в лице уполномоченных им органов управления на поведение субъектов общественных отношений с целью его упорядочения.

     Органы  государственного управления — субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или ином объеме государственно-управленческую деятельность: правительство, министерства, госкомитеты, администрации и т.д.

     Так, на долю органов государственной власти приходится решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляют реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняют правоохранительную функцию.

     Сознательное  воздействие на общество и его  группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного — существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это — деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это — перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого — в предсказуемое, из остроконфликтного — в ситуацию разрешаемых конфликтов; это — обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д.

     Так, перед государственным управлением  современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного плана — осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами — классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане — проблемы сохранения государственного единства¹⁴.

     Особенности государственного управления заключаются в следующем (в определенных случаях они выступают как закономерности его функционирования):

     1.  Монополия на легитимное принуждение означает наличие властной силы государственного управления, которая обусловлена правом, легитимна, а реализуется через силу государственного аппарата, обладающего также и средствами принуждения. Никакая другая управляющая подсистема в обществе не обладает такими правами.

     2.  Государственное управление носит  публичный характер, т.е. распространяется на всех людей, на все общество. Директор управляет своими рабочими, партийный лидер — членами своей партии и только государство управляет народом в целом. Правда, в определенной мере публичный характер управления присущ также и органам местного самоуправления.

     3.   Государственное управление является  универсальным, комплексным, системным. Без этого свойства, обусловленного особенностями самого государства, государственное управление не будет иметь необходимой координации, согласованности, целенаправленности и, следовательно, рациональности и эффективности. Универсальность понимается не в том смысле, что государство вмешивается во все поступки людей, а в том, что оно устанавливает основные типовые правила поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Нет ни одного вида человеческой активности, которое государство так или иначе бы не регламентировало.

     4.   Объектно-субъектный характер государственного  управления. Система государственного управления основывается на объективных законах общественного развития — и в этом смысле объективна, независима от воли и сознания человека. Но реализуется эта система через людей, их деятельность, мотивы, цели — и потому субъектна и субъективна. Как правило, эффективное государственное управление совпадает с логикой, законами исторического развития¹⁵.

2. Система  федеральных органов  исполнительной власти Российской Федерации

     В первую очередь, стоит указать, что  понятие "исполнительная власть" не аналогично понятию "орган исполнительной власти". Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью¹⁶.

     Таким образом, важным звеном механизма, через  который государство реализует  большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

     - являются составной частью системы органов государственной власти;

     - порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;

     - обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;

     - обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;

     - для них характерна определенная самостоятельность деятельности;

     - всегда действуют от имени государства;

     - наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;

     - их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер¹⁷.

     Орган исполнительной власти представляет собой  самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2).

     Субъекты  Российской Федерации уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 72, пункт "н" части 1; статья 77, часть 1), из других положений Конституции Российской Федерации, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.