Глава муниципального образования. 3

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ: 030501«ЮРИСПРУДЕНЦИЯ»

КАФЕДРА «ЧАСТНОЕ ПРАВО»

Контрольная работа

по дисциплине «Муниципальное право»

Тема: «Глава муниципального образования»

Выполнил: Янов Д.В.

Студент    гр. 10ЮДО2

зачетная книжка  №    10ЮДО2-44                  

Проверил: доцент, к.ю.н., доцент

Суменков С.Ю.

Пенза

2012г.

План контрольной работы

1 Характеристика правового статуса главы муниципального образования;

2 Выборы главы муниципального образования;

3 Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве;

4 Ответственность главы муниципального образования.

ВВЕДЕНИЕ

Конституция РФ установила, что «местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления»[1]. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2] (далее – Закон №131-ФЗ) в п. 2 ст. 34 предусматривает, что «наличие в структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования ... является обязательным...». Успешность проводимой в настоящее время в России муниципальной реформы во многом зависит от деятельности местных властей, в частности, главы муниципального образования, являющегося в большинстве муниципальных образований одной из ключевых фигур в системе местного самоуправления.

1 Характеристика правового статуса главы муниципального образования.

Согласно п.1 ст. 36 Закона № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Институт глав муниципальных образований в российской системе местного самоуправления появился сравнительно недавно - девяностые годы двадцатого века. Его возникновение было вызвано кардинальными преобразованиями сложившейся в стране системы местной власти.

Как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, термин «глава муниципального образования» был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. До появления данного акта были распространены понятия «глава местной администрации», «глава местного самоуправления». Причем ни одно из них не имело четкого толкования[4]. Многие авторы в своих исследованиях употребляют термин «глава местного самоуправления» как синоним понятия «глава муниципального образования»; другие разводят содержание данных понятий.

Необходимо также определиться ещё с двумя используемыми в муниципальном праве понятиями: «глава местной администрации» и председатель представительного органа». Следует, что федеральное законодательство четко определило, что глава муниципального образования либо входит в состав местного представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Других вариантов в Законе № 131-ФЗ г.не предусмотрено. Поэтому руководитель местной Думы должен именоваться «глава муниципального образования, председатель представительного органа», а лицо, возглавляющее местную администрацию «глава муниципального образования, глава местной администрации». Полагаем, что при совершенствовании российского законодательства, особенно регионального, а также муниципальных нормативно-правовых актов, следует стремиться к единообразию в терминологии.

Вместе с тем возникает сомнение относительно положения Закона № 131-ФЗ об установлении наименований глав конкретных муниципальных образований субъектом РФ. Данный вопрос считаем не столь принципиальным, чтобы относить его к компетенции субъекта РФ. Право устанавливать конкретные наименования органов и должностных лиц в том или ином муниципальном образовании стоит отнести к полномочиям данного муниципального образования.

Закон № 131-ФЗ в п. 2 ст. 34 предусматривает обязательное наличие главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в 131 статья устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, может показаться, что положения нового Федерального закона об обязательном наличии главы муниципального образования в структуре местного самоуправления противоречат Конституции РФ, и необходимо вернуться к ситуации, согласно которой должность главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом и не является обязательной.

По мнению некоторых ученых, исследовавших местное самоуправление, должность главы муниципального образования не является обязательной. Так, например, как отмечает В.В.Таболин, развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной[5]. М.А. Краснов говорит о том, что федеральная власть навязывает, несмотря на то, что есть разные способы, в принципе одну модель организации региональной власти: фактически триада, «полупрезиденская республика» на местном уровне - есть представительный орган, есть «президент» или глава муниципального образования и есть глава местной администрации, условно говоря «председатель правительства». И, почему фактически обязательно должен быть глава муниципального образования? Население вправе само создавать органы местного самоуправления[6]. В.В. Пылин пишет: «В данном Законе серьезные сомнения вызывает необходимость вообще должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования. Тем более что в соответствии с Федеральным законом глава муниципального образования должен быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации и его полномочия будут почти полностью определяться тем, какую в соответствии с уставом муниципального образования одну из этих двух должностей он займет. В муниципальных образованиях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа избрания одновременно может быть даже и председателем представительного органа, и главой местной администрации. Такая концентрация власти в одних руках противоречит принципам демократии»[7].

Федеральный законодатель имел достаточные основания для введения положений об обязательности главы муниципального образования. Напомним, что в большинстве муниципальных образований были предусмотрены представительный и исполнительный органы местного самоуправления, и у названных органов были соответственно председатель и глава администрации. Закон № 131-ФЗ лишь предусматривает, что, либо председатель, либо глава администрации будут являться и называться главой муниципального образования.

Исследование места и роли главы муниципального образования в системе местного самоуправления позволяет сформулировать следующие выводы:

Во-первых, глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию (в этом случае он избирается на муниципальных выборах) или быть председателем представительного органа муниципального образования (и тогда он, согласно ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, избирается либо населением, либо представительным органом из своего состава). Одно лицо не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа – это обеспечивает взаимный контроль органов местного самоуправления, что особенно важно в бюджетном процессе. Местную администрацию в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять так называемый «исполнительный менеджер» (официальное название должности - глава местной администрации), назначаемый представительным органом по контракту на конкурсной основе (ст. 37 Закона). При этом в муниципальном районе и городском округе одна треть состава конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению губернатора[8].

Во-вторых, невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления для такой страны, как Россия с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими, хозяйственными и иными особенностями. Поэтому нельзя следовать примеру Великобритании, в которой существует унифицированная система местного самоуправления для всех муниципальных образований, а роль главы муниципального образования сводиться лишь к представительским, церемониальным функциям и к председательствованию на заседаниях совета.

В-третьих, выбор той или иной модели местного самоуправления зависит от нескольких факторов. При этом место и роль главы муниципального образования во многом зависит от размеров данного муниципального образования и численности населения в нем. Также при выборе модели организации местного самоуправления необходимо учитывать и, так называемый, человеческий фактор. Главное – чтобы схема организации местного самоуправления и роль главы муниципального образования в ней, в максимальной мере способствовали решению стоящих перед местным сообществом задач, и, конечно же, соответствовали закону.

Под правовым статусом главы муниципального образования следует понимать законодательно закрепленную систему взаимосвязанных структурообразующих элементов, позволяющих определять положение последнего как субъекта права, его место в системе местной власти, а также полномочия и ответственность за свою деятельность. Круг нормативных актов, определяющих выделенные ранее структурные элементы правового статуса главы муниципального образования, весьма широк: Конституция РФ, федеральные законы, иные нормативные акты федерального уровня, принятые на их основе региональные и муниципальные правовые акты[9].

Согласно Закону № 131-ФЗ глава муниципального образования – это высшее должностное лицо местного самоуправления. Он избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. В п. 2 ст.34 указано, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Закон № 131-ФЗ устанавливает связь статуса главы муниципального образования от способа его избрания: 1) в случае избрания на муниципальных выборах населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию; 2) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава он является председателем представительного органа муниципального образования.

Таким образом, в зависимости от специфики организация муниципально-властного аппарата в конкретном муниципальном образовании может быть подразделена на следующие виды: 1) представительный орган - глава муниципального образования, который одновременно руководит местной администрацией и местным представительным органом. В настоящее время на основании ст. 36 Закона N 131-ФЗ не допускается совмещение функций председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации; 2) представительный орган - глава муниципального образования, который непосредственно руководит местной администрацией, но не является председателем местного представительного органа и, естественно, не руководит им. Глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления на принципах единоначалия и персональной ответственности[10].

Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, обладает правом вето на решения представительного органа, которое тот, в свою очередь, может преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов. Наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации главой муниципального образования.

Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации (п. 3 ст. 36). Во всех случаях, когда глава муниципального образования не возглавляет местную администрацию, ее возглавляет нанятый представительным органом по контракту глава местной администрации. Это относится также к случаю, когда представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений, так как в этом случае глава муниципального района независимо от способа своего избрания является председателем представительного органа.

В качестве оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования п. 6 ст. 36 Закона № 131-ФЗ называет следующие: смерть; отставка по собственному желанию; отрешение от должности; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы РФ на постоянное место жительства; прекращение гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями.

Перечень оснований досрочного прекращения полномочий, установленный ч. 6 ст. 36 этого Федерального закона, распространяются на глав муниципального образования и в том случае, когда он избран представительным органом муниципального образования и исполняет полномочия его председателя[11].

2 Выборы главы муниципального образования.

Пункт 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, определяя порядок выборов главы муниципального образования, предусматривает два способа его избрания - либо непосредственно населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В рамках этих альтернатив на основе анализа нормативно-правовых актов субъектов РФ и ряда уже прошедших выборов можно выделить ряд вариантов решения вопроса об избрании главы муниципального образования[12]:

- избрание самими гражданами в ходе всеобщих равных и прямых муниципальных выборов при тайном голосовании (например, Республики Карелия, Марий-Эл, Хакассия, Кабардино-Балкарской, Красноярский край, Астраханская, Камчатская, Брянская, области и другие субъекты Российской Федерации;

- избрание на собрании (сходе) граждан; фактически этот вариант подобен предыдущему (например, Эвенкийский автономный округ, Магаданская область);

- избрание из числа депутатов представительного органа (например, Республики Башкортостан, Марий-Эл, Мордовия, Приморский край, Кировская, Пензенская, Пермская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др. субъекты Российской Федерации);

- «автоматическое» занятие этой должности при избрании председателем соответствующего Совета (например, закон «О местном самоуправлении в Вологодской области», перечисляя способы избрания главы исполнительного органа местного самоуправления, устанавливал возможность для главы администрации, ставшего таковым в силу избрания председателем представительного органа, еще и приобрести статус главы муниципального образования);

- назначение по результатам конкурса (например, Омская область)[13].

Непосредственный порядок избрания главы муниципального образования согласно п. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ принимается на референдуме или сходе граждан. Но в действительности на референдум возможно вынесение лишь вопроса о выборе одного из двух путей избрания главы муниципального образования - населением на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.

Разделяю позицию тех ученых и юристов, которые считают, что наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. В качестве основного аргумента не в пользу такого утверждения является мнение о том, что при назначении главы муниципального образования вышестоящим лицом или органом, он будет действовать более эффективно, так как утверждение главы муниципального образования как представителя государственной власти на местах обеспечит дополнительные рычаги воздействия на него в случае нарушения им действующего законодательства. Но следует отметить, что организационная независимость является непременным условием самостоятельности органов местного самоуправления[14].

Еще одним теоретическим обоснованием введения назначения глав муниципальных образований является положение о том, что при назначении будет обеспечена экономия бюджетных средств в виду отсутствия расходов по обеспечению избирательного процесса при выборах. Представляется необходимым возразить и по данной точке зрения, выдвинутой сторонниками идеи назначения глав муниципальных образований. Вопросы экономии бюджетных средств при отказе от проведения выборов и введении в законодательство нормы о назначении, в принципе некорректно поднимать при всеобщей констатации того, что выборы - один из главных аспектов реализации основополагающих конституционных принципов (народовластия, федерализма) на местном уровне, гарантия участия населения муниципального образования в организации публичной власти и осуществлении местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод, что избрание является наиболее оптимальной формой замещения должности главы муниципального образования.

Таким образом, на практике в большинстве муниципальных образований (2/3) остается такая система формирования местной власти, когда глава муниципального образования избирается непосредственно населением, и по мере возрастания размеров муниципальных образований такая модель становиться доминирующей. Так в 84% городах-центрах субъектов РФ и 91% городах-миллионерах глава муниципального образования избирался населением[15].

Среди ученых-юристов есть противники такого способа замещения должности главы муниципального образования, так как, по их мнению, избрание мэра населением несет в себе опасность субъективного лоббирования со стороны отдельных кандидатов, прихода к власти представителей криминалитета[16]. Такая точка зрения представляется неверной, так как, действительно, избиратели во время избирательной компании могут быть обмануты популистскими обещаниями претендентов. Но разве президентские выборы не сопряжены с теми же проблемами? Это все неизбежные опасности демократии.

В числе основных преимуществ прямых выборов глав муниципальных образований можно назвать следующие: а)              более высокий уровень легитимности, как политической, так и моральной, обеспечивающий более четкое разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления; б) более высокий уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления, что способствует росту информированности населения о концепции местного самоуправления в целом, а соответственно и развитию гражданского общества на основе демократических принципов; в)              более высокий уровень ответственности. Процедура прямых выборов создает ясную систему политической ответственности, а также возлагает на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за все его действия или в связи с его бездействием[17].

Спорным в науке муниципального права остается вопрос об избрании главы муниципального образования представительным органом из своего состава. Многие ученые и юристы вообще высказываются против такого пути избрания главы муниципального образования, так как он «должен опираться на население района и только ему быть подотчётен, а в таких условиях народ как бы в стороне, глава муниципального образования же ориентирован только на мнение депутатов», он «не подотчетен населению, а только представительному органу»[18]. В то же время у способа косвенных выборов также есть свои преимущества. Избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа позволяет обеспечить формирование системы местного самоуправления в более короткие сроки, так как отпадает необходимость в проведении отдельных выборов депутатов и главы муниципального образования. Соответственно существенным образом сокращаются расходы, связанные с проведением выборов.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 1995 и 2003 годов не определяют приоритетов в выборе конкретного способа избрания главы муниципального образования. При решении вопроса, кто должен его избирать (население или представительный орган), считаем возможным согласиться с Президентом РФ В.В. Путиным, который отметил, что «действующая система избрания глав муниципальных образований не может быть изменена без решения граждан, проживающих на этой территории»[19]. То есть само население, исходя из местных особенностей, политической и экономической конъюнктуры, исторических традиций должно на основе демократических принципов решать, какой путь наиболее приемлем и предпочтителен именно в данном муниципальном образовании и закреплять этот порядок в Уставе.

Следует отметить, что установление каких либо дополнительных требований к кандидатам на должность главы муниципального образования (кроме минимального возраста, гражданства) в уставах, несомненно, противоречит общим принципам федерального избирательного законодательства.

3 Акты высшего выборного должностного лица в муниципальном правотворчестве.

Исследование института главы муниципального образования требует также остановиться на таком аспекте, как акты главы муниципального образования, поскольку муниципальное правотворчество данного должностного лица является неотъемлемой частью его правового статуса.

К сожалению, как указывает Н.А. Модин, далеко не во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации актам главы муниципального образования уделялось должное внимание. Есть акты, которые в соответствии с Федеральным законом закрепляют наименование и виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Действуют также законы, где определена только часть из перечисленных вопросов. Вместе с тем есть и такие, где вообще ничего не говориться о том, как и какие правовые акты принимаются главой муниципального образования. В лучшем случае указывается, что это должно найти отражение в уставе муниципального образования, но в некоторых законах даже такое указание отсутствует. В свою очередь вопреки прямым установлениям Федерального закона уставы некоторых муниципальных образований тоже не полностью регулируют названные вопросы[20].

Правовые акты главы муниципального образования по юридической
силе вторичны по отношению к уставу муниципального образования и оформленным в виде правовых актов решениям, принятым на местном референдуме.

В Законе № 131-ФЗ четко определены два вида актов главы муниципального образования: распоряжения и постановления (ч. 3 ст. 43). Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то он может принимать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 4,6 ст. 43). В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, а руководитель местной администрации нанимается по контракту, вышеназванные акты издает руководитель администрации. Возглавляя представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования также принимает постановления и распоряжения, но по вопросам организации деятельности этого органа местной власти (ч. 4 ст. 43).

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев высказывают мнение о том, что распоряжения, издаваемые главой муниципального образования, следует относить к нормативным актам[21]. С данным мнением трудно согласиться, так как если проанализировать традиционное определение нормативного акта как официального документа, содержащего юридические нормы, которые, в свою очередь, определяются как «узаконенные правила поведения общего характера, т. е. действующие непрерывно во времени в отношении неопределенного круга лиц и неограниченного количества случаев»[22], то можно сделать вывод о том, что распоряжения главы муниципального образования, принимаемые по конкретным организационным и внутриорганизационным вопросам (например, прием на работу в администрацию, выделение финансовых средств и др.) не содержат правил поведения общего характера (юридических норм), а включают организационно-распорядительные и правоприменительные предписания индивидуализированного характера.

При таком подходе стоит согласиться с определением, данным В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, что распоряжения главы муниципального образования - это правоприменительные акты выборного муниципального должностного лица, «изданные на основании юридических фактов и юридических норм, определяющие права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц»[23]. Таким образом, распоряжения главы муниципального образования не могут быть признаны нормативными, так как являются актами применения права, а нормативными актами являются только его постановления.

Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности муниципального образования, использования муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

Кроме того, и постановления главы муниципального образования не всеми правоведами признаются в качестве нормативных актов, поскольку одним из признаков классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством. Однако, по нашему мнению, следует согласиться с С.Г. Соловьевым в том, что такой подход является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям. В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, и в том числе глава муниципального образования, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества[24].

Закон № 131-ФЗ определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).

Выборный глава муниципального образования как должностное лицо, возглавляющее администрацию и наделенное собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения главы муниципального образования и выборного представительного органа должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ уставом муниципального образования, иными муниципальными нормативно-правовыми актами.

Иначе говоря, в уставе муниципального образования должны найти свое отражение следующие моменты: 1) объем и разграничение нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы муниципального образования; 2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

Закон № 131-ФЗ включил отдельным пунктом в полномочия органов местного самоуправления «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.