Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля

Оглавление

Введение……………………………………………………………………...………3

1. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля……………………………………………………………...……….5
2. Аудит эффективности расходов бюджета в современных условиях……………………………………………………………….…….16
3. Основные направления и пути совершенствования государственного финансового контроля в области бюджетных расходов………………....25

Список используемой литературы………………………………………...…..36

Заключение…………………………………………………………………..….37

Введение

Внедрение аудита эффективности  в систему государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных  расходов, но и оценивать их результативность.  
         Современный этап развития экономики и социальной сферы России характеризуется переходом к реформированию бюджетного процесса на принципах эффективности и результативности бюджетных расходов, что требует создания адекватных механизмов государственного финансового контроля, приспособленных к задачам определения степени достижения целевых установок и социально-экономических результатов.  
          Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля в ряде зарубежных стран является результатом закономерного развития их финансовых систем. Он стал действенным фактором достижения поставленных социально-экономических целей и задач. 
          В российской практике аудит эффективности в рамках государственного финансового контроля до 2005 года не применялся. Однако актуальность определения эффективности формирования доходов и расходования государственных средств возрастает по мере перехода к бюджетированию, ориентированному на результат. В то же время эта задача в соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность Счетной палаты Российской Федерации и большинства контрольно-счетных органов субъектов Федерации, до сих пор не отражена.          Существует объективная необходимость последовательного внедрения в систему государственного финансового контроля России аудита эффективности формирования потоков бюджетных ресурсов и их использования.  
          Существенный вклад в изучение этой проблемы внесли такие российские ученые как: Агапцов С.А., Воронин Ю.М., Жуков В.А., Кузьминов Я.И., Кулекеев Ж.А., Мамишев А.В., Мешалкина Р.Е., Рябухин С.Н., Саунин А.Н., Синева Е.Н., Соковикова Н.Ф., Хорин А.Н., Шеремет А.Д., в их работах содержатся положения по обоснованию проведения аудита эффективности использования государственных средств. Наиболее значимые вопросы методологии аудита эффективности, разработанные на основе обобщения опыта его проведения, отражены в инструктивных материалах, подготовленных в рамках международных организаций ИНТОСАИ и АЗОСАИ.  
          Вместе с тем в теоретических и методических положениях по организации аудиторской деятельности в Российской Федерации вопросы организации и обоснования методики аудита эффективности использования государственных ресурсов в системе внешнего контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ, пока не исследованы и не разработаны в должной мере. Не определено его место в системе функций высшего органа государственного финансового контроля, каким является Счетная палата Российской Федерации.  
          Цель курсовой работы – определить пути совершенствования аудита эффективности бюджетных расходов в системе государственного финансового контроля.   
Задачи курсовой работы:

• рассмотреть теоретические аспекты аудита эффективности государственных расходов;
• провести анализ аудита эффективности расходования бюджетных средств на современном этапе;
• проанализировать направления совершенствования аудита эффективности расходов бюджета.

1. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля

Среди учёных нет единства в трактовках понятия "государственный  финансовый контроль". На этот счёт самые разные точки зрения.

Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в Российской Федерации»  установлено, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.¹

Согласно Ковалевой А.М., «государственный финансовый контроль в Российской Федерации следует рассматривать как регулируемую правовыми нормами деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым и эффективным расходованием финансовых ресурсов, а также законности и рациональности использования государственной и муниципальной собственности, имеющую своей целью не только обнаружить, но и предупредить нарушения в работе подконтрольных объектов.»²

Овсянников Л.Н. считает, что "государственный финансовый контроль – это реализация права  государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через  систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер"³. Данное определение несёт в себе излишнюю обобщённость, имеет отвлечённый характер и не раскрывает деталей предмета исследования. Также это определение позволяет взглянуть на государственный финансовый контроль лишь с точки зрения права.

Финансовый контроль –  это совокупность мероприятий проводимых субъектами контроля по проверке финансовых и связанных сними операций и  действий государственных органов  власти, муниципальных образований, предприятий учреждений, организаций, а так же населения с применением специфических форм и методов их проведения⁴.

Финансовый контроль призван  обеспечивать интересы и права не только органов власти различных  уровней, но и хозяйствующих субъектов, населения. Его цели - содействие успешной реализации финансовой политики государства  и хозяйствующих субъектов, обеспечение  эффективности процесса формирования, распределения и использования, финансовых ресурсах во всех сферах и  звеньях экономики страны.

Перед финансовым контролем  стоят следующие задачи:

• Содействовать сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных фондов государства и отраслей экономики;
• Обеспечивать соблюдение действующего финансового законодательства, своевременность и полноту выполнения юридическими и физическими лицами налоговых обязательств;
• Способствовать результативному и целевому использованию средств централизованных и децентрализованных денежных фондов, а так же рациональному расходованию материальных ценностей на предприятиях в учреждениях организациях;
• Выявлять размеры роста доходной базы бюджетов, рентабельности предприятий;
• Обеспечивать правильность ведения бухгалтерского учета и отчетности.

Для осуществления финансового  контроля в Российской Федерации созданы специализированные контрольные органы. В настоящее время продолжается работа по совершенствованию правовой регламентации их деятельности.

Финансовый контроль можно  условно классифицировать по различным  критериям.

1. В зависимости от субъекта осуществляющего контроль различают:

• Государственный контроль, который проводится органами государственной власти (Президентом РФ, Правительством РФ, Минфином России, Федеральной налоговой службой, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, Счетной палатой РФ, Федеральной таможенной службой РФ, Банкам России и др.)

Он обеспечивает интересы государства и общества и направлен  на все объекты контроля независимо от ведомственной принадлежности и  формы собственности;

• Ведомственный контроль, осуществляемый контрольно-ревизионными службами министерств и ведомств. Преимущество данного вида контроля заключается в его непосредственной связи с функцией управления отраслью, специализации контроля в соответствии с отраслевыми (ведомственными) особенностями финансово-хозяйственной деятельности. Ведомственный контроль проводится главным распорядителями бюджетных средств.
• Внутрихозяйственный контроль проводимый финансово-экономическими службами субъектов хозяйствования и направленный на непрерывное наблюдения за эффективностью их финансовой, экономической, производственной, снабженческой и сбытовой деятельностью, выявление внутренних резервов, обеспечение сохранности денежных и материальных средств, устранение причин и условий, порождающих хищение и бесхозяйственность.
• Независимый контроль, осуществляемый аудиторскими организациями и аудиторами в целях подтверждения законности хозяйственных операций и достоверности финансовой отчетности;

2. По времени проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

• Предварительный контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения бюджетов различных уровней, смет расходов и возможных доходов бюджетных учреждений, финансовых планов, бюджетных целевых программ, балансов финансовых ресурсов территорий и других финансово-экономических документов и проектов законов. Он носит предупредительный характер, способствует предотвращению нецелевого, неэффективного расходования финансовых ресурсов, выявлению роста доходов и прибыли.
• Текущий контроль является основным видом деятельности субъектов финансового контроля. Он ведется в процессе производственной, хозяйственной и финансовой деятельности, исполнения бюджета, смет доходов и расходов бюджетных учреждений с целью предупреждения и выявления нарушения финансовой дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов, требований бухгалтерского учета и отчетности.
• Последующий контроль проводится по окончании финансового или отчетного периода. В ходе его проверяются количественное выполнение намеченных показателей по каждому виду расходов и доходов, налоговым и неналоговым поступлениям в бюджеты различных уровней и расходованию бюджетных средств; исполнение расходов внебюджетных фондов и финансовых планов предприятий, организаций, смет бюджетных учреждений⁵.

Аудит эффективности представляет собой  проверки деятельности органов государственной  власти и получателей государственных  средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

       Аудит эффективности  использования государственных  средств включает в себя следующие элементы:

       а) проверку экономности использования  проверяемой организацией государственных  средств, затраченных на достижение  конкретных результатов ее деятельности;

       б) проверку продуктивности использования  проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов  в процессе производственной  и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;

       в) проверку  результативности деятельности  проверяемой организации по выполнению  поставленных перед ней задач,  достижению фактических результатов  по сравнению с плановыми показателями  с учетом объема выделенных  для этого ресурсов.        При этом, в зависимости от  поставленных целей, аудит эффективности  может включать один или несколько  взаимосвязанных элементов, либо  иметь более специализированную  направленность в рамках одного  элемента, например, проверку продуктивности  использования проверяемой организацией  только трудовых ресурсов.

В мировой практике существует несколько видов аудита (разница между ними приведена в таблице 1):

• Аудит эффективности;
• Финансовый аудит.

При проведении аудита эффективности следует руководствоваться тем, что в процессе проверки не ставится задача дать общую оценку эффективности  работы проверяемого органа государственной власти или получателя государственных средств.

Во-первых, практически невозможно найти приемлемый способ такой оценки из-за сложности и разнообразия сфер их деятельности.

 Таблица 1

Различия между финансовым аудитом и аудитом эффективности⁶

       Во-вторых, проверке подвергаются, как правило, конкретные сферы или аспекты их деятельности в соответствии с поставленными целями. И, наконец, в-третьих, аудит эффективности всегда должен быть направлен на то, чтобы по его результатам можно было сделать выводы и предложить  конкретные рекомендации по повышению эффективности использования государственных средств проверяемыми организациями⁷.

       Предметом аудита эффективности является деятельность органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них задач, функций или реализации программ (например, федеральных целевых программ, программ развития регионов). 

       Финансирование  указанной деятельности осуществляется  из федерального бюджета.   Проверки   деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств по использованию ими бюджетных средств проводятся в отношении расходов, которые могут быть отражены в функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (по разделу, подразделу, целевой статье или виду расходов), в ведомственной или экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, а также осуществлены на реализацию федеральных программ.

       Объектами аудита эффективности являются:

• органы государственной власти Российской Федерации,  являющиеся главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств;
• федеральные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающиеся государственной собственностью;
• бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства;
• иные субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства и/или имеющие предоставленные федеральным законодательством налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;
• организации, предприятия и учреждения, а также социальные группы граждан, на деятельности или жизнеобеспечении которых отражаются результаты использования государственных средств.

       Аудит эффективности предполагает проведение различных видов проверок, которые отличаются в зависимости от предмета и объектов проверки, поставленных целей и задач. Можно выделить следующие виды проверок, которые условно делятся на две группы.

       Первая группа  – это проверки эффективности,  связанные с исполнением государственных  функций, в частности:  

       а) проверки  эффективности использования государственных  средств, направляемых на выполнение  государственных функций, реализацию  целей социально-экономической политики  государства (например, проверки  эффективности расходов федерального  бюджета на оборону, образование,  здравоохранение и т.п.); 

       б) проверки  эффективности использования государственных  средств отдельными министерствами, ведомствами или бюджетными учреждениями  при выполнении возложенных на  них функций и решении поставленных  социально-экономических задач;

       в) проверки  эффективности использования государственных  средств в отдельных сферах  или видах деятельности, осуществляемых  несколькими министерствами, ведомствами  и/или бюджетными учреждениями.

Вторая  группа включает проверки федеральных  программ, в реализации которых принимает  участие несколько министерств, ведомств, бюджетных учреждений и  иных организаций (федеральные целевые  программы, федеральная адресная инвестиционная программа, программы развития регионов).

       При проверке конкретных результатов деятельности проверяемых организаций неизбежно затрагиваются вопросы, которые связанны с решениями, принимаемыми органами законодательной и исполнительной власти и имеющими отношение к сфере политики. В этом случае группе проверяющих следует помнить, что в рамках аудита эффективности проверки осуществляются не с целью оценки правильности этих решений, целей проводимой социально-экономической политики, необходимости или целесообразности тех или иных федеральных программ, а для определения эффективности использования государственных средств, направляемых на их реализацию в соответствии с принятыми законодательными и нормативными актами.

       Вместе с тем,  могут возникать ситуации, когда  в результате проверки выявлены  факты неэффективного использования  государственных средств, ставящие  под сомнение правомерность и  обоснованность решений, принятых органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации. В этом случае руководитель проверки должен доложить об этом аудитору Счетной палаты, ответственному за проведение данной проверки. Аудитор Счетной палаты может принять решение об использовании указанных фактов при формировании выводов и рекомендаций по результатам проверки для их последующего обсуждения на Коллегии Счетной палаты и принятия соответствующего решения.

Любая проверка эффективности  использования государственных  средств проводится в три основных этапа:

• планирование проверки;
• осуществление проверки;
• подготовка отчета о результатах проверки.

Рис. 1 Организация аудита эффективности⁸

 Каждый этап проведения  аудита эффективности включает  ряд последовательных действий, которые отображены на рисунке 1, результаты которых оформляются в соответствующих документах.

Сроки проведения проверки эффективности и соотношение  затрат времени между ее этапами  зависят, прежде всего, от предмета, целей  и масштаба каждой конкретной проверки, а также объема финансовых ресурсов и количества специалистов, выделенных для ее проведения 

2. Аудит эффективности расходов бюджета в современных условиях

 В настоящее время, основным направлением в рамках реформирования бюджетного процесса является создание в органах исполнительной власти подразделений внутреннего финансового аудита, которые осуществляют разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств⁹.

Перспективным направлением совершенствования финансового  контроля является внедрение аудита эффективности бюджетных расходов, который широко применяется во многих индустриальных странах. Методологической основой аудита эффективности является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств¹⁰. Этот принцип состоит в том, что при составлении и утверждении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наибольшего объема средств или достижения наилучшего результата с использование определенного бюджетом объема средств. Аудит эффективности направлен на проверку того, на сколько эффективно и экономично расходуются бюджетные средства, такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы. Аудит эффективности должен осуществляться, как правило, после проведения традиционных контрольных мероприятий. Основу аудита эффективности составляют такие ключевые вопросы, как процедуры выбора показателей оценки деятельности, определение критериев оценки деятельности, расчет отклонений достигнутых значений от целевых, а также выявление причин этих отклонений и возможных проблем в достижении установленных целей. Рекомендуется выделять определенные группы показателей оценки, в том числе показатели непосредственных результатов и показатели конечных результатов.

Аудит эффективности должен применяться ко всей государственной деятельности, в том числе - контрольной. Согласно общему подходу, применительно к деятельности по государственному финансовому контролю, требуется осуществлять следующие направления проверки¹¹:

• Экономности использования бюджетных средств, затраченных на достижение конкретных результатов в процессе контрольной деятельности;
• Продуктивности использования трудовых, финансовых и иных ресурсов в процессе контрольной деятельности;
• Результативности контрольной деятельности, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов. В соответствии с принципами аудита эффективности экономность определяется как минимизация затрат на необходимые для достижения цели финансируемой деятельности ресурсов.

В соответствии с Бюджетным посланием  Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах», а также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года инновационные расходы согласно данной программе отражены в таблице 2, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, была разработана Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.

Таблица 2

Инновационные расходы согласно проекту  Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, млрд. рублей¹²

В период с 2000 по 2010 гг. было проведено множество реформ в  области бюджетной политики, результатом данных реформ стало формирование в Российской Федерации современной системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами путем:

• Создания целостной системы регулирования бюджетных правоотношений, установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
• Организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
• Разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
• Создания и развития системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, эффективный учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
• Установления механизма сбережения нефтегазовых доходов и ограничений дефицита федерального бюджета, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и снижение влияния на бюджетную систему Российской Федерации внешних экономических рисков;
• Поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты;
• Перехода от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период в формате «скользящей трехлетки»;
• Создания законодательной базы для развития новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
• Установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и придание этому процессу публичности;
• Создания системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ.