Контрольная работа по курсу

      «Государственные и муниципальные финансы»

      Особенности финансового обеспечения  автономных, бюджетных  и казенных учреждений в системе образования 

        СОДЕРЖАНИЕ

     ВВЕДЕНИЕ

1. Финансировать не по смете, а по услуге – норма, которая существовала формально, но не реализовалась практически
2. Перечень услуг.
3. Типы учреждений, особенности выбора:

1. Автономные учреждения.

2. Бюджетные учреждения (новые).
3. Казенные учреждения.
4. Бюджетное или казенное.
5. Бюджетное или автономное.

4. Основные изменения правового положения государственных (муниципальных) учреждений.Бюджетные, автономные и казенные учреждения: сравнительная характеристика.

5. Формирование госзаданий.
6. Расчетно-нормативные затраты.
7. Изменение механизма финансового обеспечения бюджетных учреждений.
8. Особенности правового положения бюджетных учреждений в переходный период.
9. Особенности налогообложения.
10. Переход на финансирование по государственному заказу

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

     _{ПРИЛОЖЕНИЯ} 

ВВЕДЕНИЕ

     Президентом РФ Д. Медведевым подписан Федеральный  закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием правового  положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ), которым  внесены революционные изменения, направленные на оптимизацию сети государственных  и муниципальных учреждений. Поправки коснулись около 40 законодательный  актов, регулирующих правоотношения в  бюджетной и банковской сфере, в  образовании, деятельность автономных и некоммерческих организаций, вопросы  налогообложения и учета.

     Основная  цель изменений - снижение темпов роста  расходов бюджетов, создание условий  и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения  ими дополнительных источников финансирования за счет осуществления коммерческой деятельности.

     Закон № 83-ФЗ вступил в силу с 1 января 2011 года, за исключением некоторых его положений, для которых предусмотрены иные сроки введения в действие.

     Для проведения реформы бюджетной системы  с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года установлен переходный период. Порядок применения действующих в настоящее время  в бюджетной сфере нормативных  документов, а также многочисленные мероприятия, которые планируется  провести в ходе этого периода, обозначены в статье 33 Закона № 83-ФЗ.

     Противники  закона, в частности, высказывают  опасения по поводу изменения способа  финансирования бюджетных образовательных  учреждений (далее – ОУ) – со сметного на финансирование выполнения государственного задания. По их мнению, школы могут  оказаться в сложной финансовой ситуации, что приведет к бесконтрольному  взиманию денежных средств с родителей.

     В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса  РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ (далее – БК РФ) государственное (муниципальное) задание – это “документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)”, а государственные (муниципальные) услуги – это “услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями”.

     Согласно  ст. 174.2 БК РФ, введенной Федеральным  законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ “О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части  регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с  бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных  актов Российской Федерации”, планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг  физическим и юридическим лицам  должно осуществляться с учетом государственного (муниципального) задания на очередной  финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также  его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году*.

     Для автономных учреждений подобное положение  было утверждено постановлением Правительства  РФ от 18.03.2008 № 182 “Об условиях и порядке  формирования задания учредителя в  отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и  порядке финансового обеспечения  выполнения задания”.

ФИНАНСИРОВАТЬ НЕ ПО СМЕТЕ, А ПО УСЛУГЕ – НОРМА, КОТОРАЯ  СУЩЕСТВОВАЛА ФОРМАЛЬНО, НО НЕ РЕАЛИЗОВАЛАСЬ  ПРАКТИЧЕСКИ

     Среди изменений, вводимых законом, называется то, что финансирование по смете  должно быть заменено финансовым обеспечением государственного (муниципального) задания  на выполнение государственных услуг. Но такая норма для бюджетных  учреждений уже существовала в Бюджетном  Кодексе и до 83-ФЗ.

     В Бюджетном Кодексе дается определение  «государственные (муниципальные) услуги (работы)- услуги (работы), оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти и бюджетными учреждениями» (статья 6).Там также содержится указание на то, что «планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год». Норма вступила в силу с января 2009 года, но ее реализация практически не началась.

     В конце 2008 года было принято Постановление  Правительства № 1065 (от 29 декабря 2008 года) о формировании и финансовом обеспечении выполнения государственного задания органами исполнительной власти и учреждениями. Тоже для автономного  учреждения Постановление Правительства  № 182 (от 18марта 2009 года) об условиях и  порядке формирования задания для  автономного учреждения.

     В этих документах речь шла о том, что  финансовое обеспечение выполнение государственного задания осуществляется «с учетом расчетно-нормативных затрат на их оказание».

     Таким образом, в законодательстве уже  до принятия закона 83-ФЗ действовали  нормы, по которым финансирование бюджетных  учреждений должно было осуществляться в соответствии с заданиями и  с учетом расчетно-нормативных затрат на их оказание в рамках бюджетных (старого типа) и автономных учреждений.

     Для федерального уровня вопрос финансирования услуг через задание был наиболее проработан. В октябре 2009 года выпущен  приказ Минфина № 105н об определении  расчетно-нормативных затрат на оказание услуг, который для федеральных  бюджетных учреждений устанавливает  способ (методику) расчета нормативных  затрат для определения стоимости  услуг.

     Кроме того, еще три года назад был  принят ФЗ №174 «Об автономных учреждениях», который разрешал перевод части  учреждений на режим, который в новом  законе предполагается для учреждений бюджетных (нового типа). Но за эти годы в автономные учреждения перешли  единицы. На федеральном уровне 3 учреждения. На региональном уровне несколько больше, но их число измеряется единицами (даже не сотнями).

     Так как переход в АУ был добровольный, значит, у учреждений не было явных  стимулов к переходу в АУ. Переходили наиболее сильные учреждения, с большими возможностями по привлечению внебюджетных средств, то есть лучшие.

     83-ФЗ  предполагает обязательный характер  перевода учреждений в бюджетные  нового типа, с особенностями  автономных. То есть, предлагается  практически на все бюджетные  учреждения (за исключением казенных) распространение норм, которые ранее  могли реализовать только некоторые  наиболее финансово состоятельные  («сильные») учреждения.

ПЕРЕЧЕНЬ  УСЛУГ.

     Перечень  услуг – основа для формирования задания, а, следовательно, и основа для финансирования. Если услуги нет  в перечне, или она сформулирована в общем виде «образование», без  учета особенностей, невозможно будет  на законных основаниях ее профинансировать. Чем более детально будет проработан этот перечень по подведомственным учреждениям, тем проще будет реализация норм закона.

     И это не теория. Бюджетные учреждения, перешедшие в автономные уже столкнулись  с этой проблемой.

     По  общеобразовательным учреждениям, например, если в перечень услуг  не попадет «услуга по предоставлению коррекционного образования», то сложности  могут возникнуть с финансированием  коррекционных классов. Повышенное финансирование данных классов (более  высокая стоимость норматива, а  следовательно и расчетно-нормативных  затрат для формирования задания) - нарушение, так как оснований  для этого нет, это может быть расценено контролирующими органами как финансирование «необеспеченных  мандатов». То есть повышенное финансирование может быть признано необоснованным, а «коррекционность» - как «дополнительные  услуги», средства на которые можно  брать с населения. Тоже и по «классам с углубленным изучением предметов».

     Еще сложнее с ДОУ. В услуге должно быть отражено «обучение, воспитание и  содержание детей в ДОУ». В противном  случае, расходы не связанные с  обучением детей в детских  садах могут быть отнесены к «дополнительным» услугам и финансирование их за счет бюджетных средств будет невозможно, так как на них нельзя будет  сформировать муниципальное задание. Следовательно, как дополнительная услуга это попадает в услуги платные.

     Такой подход поддерживается Минфином РФ, публично обсуждается вопрос о том, насколько  целесообразно содержание детей  в ДОУ оплачивать за счет бюджета, то есть включение его в услугу.

     Следовательно, уже на стадии формирования «Перечня услуг» органы управления должны четко  развести, какая услуга – обязательная, предоставляемая за счет средств  бюджета и включенная в госзадание (муниципальное) задание, а какая  – услуга дополнительная, то есть необязательная и оказывается за плату.

     При этом было бы целесообразно при формировании перечня исходить из того, какие  услуги оказываются подведомственными  учреждениями фактически и что из этого надо сохранить, а что можно было бы перевести в «дополнительные услуги».

ТИПЫ  УЧРЕЖДЕНИЙ, ОСОБЕННОСТИ  ВЫБОРА

     Основой нового закона является выделение трех типов учреждений. В соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ типами государственных, муниципальных учреждений признаются: автономные, бюджетные, казенные (Статья 120 ГК РФ). Органам управления надо определиться с тем, какие учреждения останутся бюджетными (новая форма), какие будут преобразованы в казенные, а каким надо разрешить стать автономными. Выбор будет зависеть от особенностей типа учреждений, определенных законодательством.

     Государственное или муниципальное учреждение может  быть создано путем изменения типа соответственно государственного или муниципального учреждения в порядке, предусмотренном статьей 171 ФЗ «О некоммерческих организациях». Изменение типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией.

     Основное: все три формы - это государственные  учреждения и форма собственности - государственная (федеральная, региональная) или муниципальная.

     Формы различаются по степени независимости  от государства и степени финансово-хозяйственной  самостоятельности.¹

     Казенные  учреждения - учреждения самые зависимые от учредителя. Некоммерческие организации. Финансирование по смете, счета в казначействе. Внебюджетная деятельность – в доход бюджета, у учреждения самостоятельность практически нулевая. В тоже время сохраняется субсидиарная ответственность учредителя. Какие учреждения будут преобразованы в казенные, решают учредители – органы управления образованием. Должны утверждаться списки учреждений, их доля, по оценкам, не будет превышать 5% от общего числа учреждений. Это будут учреждения, которые не имеют возможности получать внебюджетные доходы, то есть зарабатывать. К этому типу могут быть отнесены, например, спец. интернаты.

     Бюджетные учреждения (новые) – некоммерческие организации. Перерегистрация не требуется. Учреждения остаются в казначействе. Их бюджет формируется по смете. Субсидиарная ответственность учредителя отсутствует. Бюджет формируется на основе госзаданий.

     Для данного типа мало что изменяется по сравнению с существующим положением (за исключением исчезновения субсидиарной ответственности). Судя по всему, таких  учреждений будет большинство. На эту  форму распространяется действие 94- ФЗ, то есть все закупки производятся по процедуре конкурсов. Банкротство  невозможно. Следовательно, при неплатежеспособности бюджетных учреждений учредитель не отвечает по его долгам.

     В то же время, долги с таких учреждений взыскать можно. Обращение взыскания  на средства бюджетных учреждений реализуется  на лицевые счета учреждения (на какие, выбирается самим учреждением), а при отсутствии достаточных  средств на лицевых счетах в течение  трех месяцев, на имущество в соответствии с порядком обращения взыскания  на средства бюджетных учреждений 229-ФЗ от 02.10.2007 «Об исполнительном производстве».

     Таким образом, при отсутствии субсидиарной ответственности по долгам отвечать будет не учредитель, а само учреждение государственным (муниципальным) имуществом.

     Автономные  учреждения. Наибольшая степень самостоятельности полномочий и ответственности. Расчетные счета можно открывать в коммерческих банках и тем самым выйти из-под казначейства. Но можно остаться и в казначействе.

     Субсидиарная  ответственность учредителя отсутствует  также как и в бюджетных  учреждениях. Отношения с бюджетом оформляются также через государственное (муниципальное) задание.

     Но  у автономного учреждения существенно  больше полномочий и прав. Оно самостоятельно в распоряжении внебюджетными поступлениями, которые поступают на его счета  в банке. Оно самостоятельно при  заключении договоров, на них не распространяется обязательство покупать товары и  услуги по конкурсной процедуре в  соответствии с 94-ФЗ.

     Тип «казенное учреждение» и «бюджетное учреждение» - выбирает учредитель. Для  того чтобы стать автономным учреждением, необходимо обращение трудового  коллектива учреждения к учредителю, который и принимает решение.

     Бюджетное или казенное. Существенная разница в полномочиях по распоряжению внебюджетными доходами. Необходимо иметь в виду, что у казенного учреждения «своего» ничего нет, его доход – это доход бюджета соответствующего уровня.

     Например, спецшкола - интернат. Возможность «зарабатывать» минимальна, следовательно, казалось бы, учреждение должно стать казенным, так как именно эта форма больше всего подходит спец. учреждению. В  то же время, учреждение получает большую  спонсорскую помощь. В случае регистрации  как казенное учреждение - все внебюджетные средства поступят в доход соответствующего бюджета, а не учреждения, что вряд ли может быть приемлемым.

     Бюджетное или автономное. Типы учреждений очень схожи, но возможностей у автономного больше и что самое, на наш взгляд существенное, они могут заключать договора, минуя процедуру конкурсных закупок, что сильно упростит жизнь.

     Кроме того, для автономных учреждений на федеральном уровне имеется достаточно обширная и проработанная нормативно-правовая база, которая может быть легко  транслирована на уровень субъекта. С учетом имеющегося у федерального центра мнения о целесообразности расширения данного типа учреждений представляется, что перевод бюджетных учреждений в автономные выгоден и самим учреждениям, и органам управления.

     Таким образом, при выборе типа учреждения необходимо иметь в виду следующее:

• разную степень финансово-хозяйственной самостоятельности;

• разную степень ответственности руководителя учреждений;

• разную возможность использования заработанных учреждением денег.

ОСНОВНЫЕ  ИЗМЕНЕНИЯ ПРАВОВОГО  ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ.

     Основные  изменения в статусе бюджетных  учреждений:

     - расширение объема прав и повышение самостоятельности бюджетных учреждений:

     - изменение механизмов финансового  обеспечения – переход с бюджетной  сметы на субсидии по госзаданию.

     - полученные доходы не являются  доходами бюджета и остаются  в распоряжении учреждения и  должны направляться на достижение  целей ради которых учреждение  создано.

     - расширение самостоятельности по  использованию средств, полученных  из бюджета.

     - отмена субсидиарной ответственности  государственности государства  по обязательствам бюджетного  учреждения.

     - расширение прав по распоряжению  движимым имуществом (за исключением  особо ценного движимого имущества).

     - заключение гражданско – правовых  договоров, приобретение прав  и обязанностей от своего имени.

ФОРМИРОВАНИЕ  ГОСЗАДАНИЙ.

     «Тема»  госзаданий разрабатывалась для  федеральных автономных учреждений, для которых имеется обширная нормативная база. В частности  Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008г.№182 «Об условиях и  порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и  порядке финансового обеспечения  выполнения задания».

     Законодательная основа применения госзаданий, в соответствии с внесенными изменениями в законы и Бюджетный кодекс:

• Бюджетный кодекс РФ (ст.6, ст.69.2, 78.1);
• Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (ст.9.2, ст.32);
• Федеральный закон №83-ФЗ (ст.33).

     Полномочия  по регулированию порядка формирования и финансового обеспечения госзадания (на федеральном уровне) установлены (или разрабатываются) в следующих  документах правительством, Минфином и МЭР РФ:

• определение порядка формирования и финансового обеспечения (общие требования) – Постановления Правительства № 1065 от 29.12.2008 (новая редакция) и № 182 от 18.03.2008;
• Минфин и Минэкономразвития – Методрекомендации по расчету нормативных затрат (приказы 105н от 22.10.2009 и 134 от 17.04.2009 (с учетом поправок));
• Минфин и Минэкономразвития – Методрекомендации по формированию и финансовому обеспечению госзаданий (совместный приказ, разрабатывается);

     При формировании заданий условия по качеству состоят из требований к:

• процессу ( технологии) оказания услуги;
• условиям ее оказания;
• оценки результатов оказания.

     Требования  к ПРОЦЕССУ (технологии) оказания госуслуги – это образовательные стандарты/программы, административные регламенты и т.д.

     Требования  к УСЛОВИЯМ оказания услуги – помещениям, оборудованию и т.д.

     В данном случае, органам управления регионов и муниципалитетов придется ждать, пока такие требования будут  разработаны на федеральном уровне, а затем разработать свои требования, которые должны будут быть «не  ниже» федеральных.

     Проблема  практической реализации возникнет  в связи с тем, что разработанные  и утвержденные требования не будут  финансово обеспечены. То есть установление натуральных норм и требований на федеральном уровне приведет к росту  расходных обязательств уровней  субъекта и муниципалитетов.

     Регламентирование процесса и условий оказания услуг, их стандартизация неизбежно потребует  выделения дополнительных средств  для учреждений, предоставление услуг  в которых не соответствуют требованиям. Причем объем средств может быть значительный. Очевидно, что эти  дополнительные средства должны выделяться учреждению не в рамках госзадания, а поступать как средства инвестиционные.

     Например, отсутствие финансово-экономического обоснования введения новых стандартов начального образования, создает иллюзию  простоты реализации. В тоже время, введение стандарта в «пилотном» режиме по некоторым регионам свидетельствует, что потребность в дополнительных средствах варьируется от 30 до 50%.

     Есть  опасность того, что из-за нерешенности вопросов источников дополнительного  финансирования «условий и процесса»  реализации услуги новые механизмы  могут не заработать в полную силу.

РАСЧЕТНО-НОРМАТИВНЫЕ  ЗАТРАТЫ

     Фактическое неравенство в расходах бюджетных  учреждений будет серьезной проблемой  в определении стоимости услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости  бюджетной услуги, которая оказывается  учреждениями, не вставала.

     Как только речь заходит о некоторой  общей стоимости услуги, то возникает  проблема финансового обеспечения  разного уровня бюджетных расходов. Например, если школа, рассчитанная на 1000 учащихся, заполнена на 2/3 то и  расходы удельные там будут более  высокие и стоимость услуги большая, чем в школе заполненной на 100%.

     В связи с требованием законодательства учитывать стоимость услуги и  сложности ее учета многие регионы, которые участвовали в программе  реформирования региональных финансов, в качестве стоимости услуги записывали фактические удельные расходы по учреждениям. То есть, фактические расходы  учреждений делились на число получателей  услуги, стоимость у всех разная. При таком подходе услуга формально  есть, но фактически ничего не меняется. То есть на качестве услуги это не отражается.

     Более того, анализ фактических расходов показывает, что бюджетные учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут иметь  различные удельные расходы, то есть стоимость будет индивидуальна. Формально для такого неравенства  часто нет оснований (ни в региональном, ни в муниципальном законодательстве), но такое неравенство складывалось годами и при существующем порядке  планирования воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет  при реализации принципа подушевого финансирования, при доведении средств  по нормативу до школ. Как решить эту проблему при переходе на стоимость  услуги?

     Так что нужно иметь серьезное  обоснование для объявления определенной величины удельных расходов в качестве расчетно-нормативных затрат, для  оплаты сформированного государственного задания бюджетному учреждению. Пока это не сделано, а там где стоимость  услуги формально присутствует, это  практически закрепленные индивидуальные расходы конкретных учреждений, названные  нормативными.

     Встает  вопрос, что будет являться основой  расчетно-нормативных затрат. Вариантов  несколько. Это могут быть средние  расходы (средневзвешенные, медианные, среднеарифметические, средние гармонические  или т.п.). Это могут быть минимальные  расходы, вряд ли максимальные, так  как тогда потребуется большие  дополнительные средства. Но это могут  быть и индивидуальные расходы.

     Приказ  Минфина 105н говорит о нескольких методах определения расчетно-нормативных  затрат: нормативном, структурном и  экспертном. Формально в Приказе  говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности  его применить – структурный (как в случае определения прочего  персонала как доли от основного), и экспертный, который практически  может не отличаться от индивидуального.

     Позиция Минфина по вопросу определения  расчетно-нормативных затрат изложена в Приказе Минфина №105-н. В то же время, по имеющейся информации в  данный документ готовятся внести изменения.

     В то же время, в Минфине РФ доминирует мнение, что нормативы финансового  обеспечения государственного задания  могут быть «индивидуальными». Причем «формульные» нормативы ставятся только как цель. А до этого «индивидуальные» нормативы корректируются региональными  коэффициентами, «групповыми» нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально у субъектов не будут требовать определения стоимости услуги, используя только нормативный или формульный подход.