Особенности планирования и финансирования расходов бюджета на образование в рыночной экономике

Глава 1 Сущность и понятие расходов бюджета на образование

1.1 Особенности  планирования и финансирования  образовательных учреждений

Бюджетное планирование – централизованное распределение  и перераспределение стоимости  валового общественного продукта и  национального дохода между звеньями бюджетной системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов разного уровня.

Образование представляет одну из важнейших отраслей непроизводственной сферы. Право на получение образования согласно Закону «Об образовании» является одним из основных и неотъемлемых прав граждан Российской Федерации. Большое значение придается повышению качества подготовки кадров, подготовке специалистов по новым направлениям науки и техники, постоянному совершенствованию учебного процесса. Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, воспитание детей и подростков, культурно-просветительскую работу, подготовку кадров. Законом предусмотрено, что область образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В компетенции Российской Федерации доля федерального бюджета, направляемая на финансирование образования, а также формирование федерального бюджета в части расходов на образование, федеральных фондов развития образования, налоговых льгот, стимулирующих развитие образования, федеральных нормативов финансирования образования в зависимости от количества учащихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием.

Схема финансирования государственного и муниципального образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения. Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения по нормативам финансирования, аналогичным для государственных и муниципальных образовательных учреждений на данной территории. Переход к рыночным отношениям расширил возможности образовательных учреждений по привлечению денежных средств для финансирования своей основной деятельности. Они вправе привлекать в соответствии с действующим законодательством финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц. Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы.

К дополнительным платным  услугам населению относятся:

• обучение по дополнительным образовательным программам;

 • преподавание  специальных курсов и циклов  дисциплин; 

• репетиторство;

 • углубленное  изучение отдельных предметов  и др.

Предоставление дополнительных платных услуг должно выходить за рамки соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Доходы от указанной деятельности образовательного учреждения должны направляться на развитие уставной деятельности.

1.2 Состав и структура расходов бюджета на образование

Основу формирования расходов на содержание учреждений общего и профессионального образования составляют «производственные» показатели деятельности. Для школ такими показателями являются число учащихся и классов; для учреждений профессионального образования, — госзаказ по приему студентов на бесплатное обучение.

Важное значение при  планировании бюджетных средств  имеет система общеобразовательных  стандартов и количество педагогических ставок. По любому учреждению бюджетной  сферой экономическими статьями расходов являются: фонд оплаты труда учителей; начисления на фонд оплаты труда; приобретение предметов снабжения и расходных материалов; коммунальные платежи, приобретение мягкого инвентаря.

Рассмотрение вопросов финансирования образования тесно  связано с изучением организационной структуры самой системы образования и отдельных ее элементов. Очевидно, что в прямой зависимости от методики планирования находятся вопросы распределения средств между исполнителями государственного заказа, то есть фактическое финансирование учреждений. Современное законодательство определяет, что каждое учреждение имеет статус субъекта финансово-хозяйственной деятельности.

Использовать бюджетные  средства по своему усмотрению учреждения не вправе из-за целевого финансирования расходов казначейством по предметным статьям. Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются органами казначейства через централизованные бухгалтерии. Параллельно с законодательством в области образования в Российской Федерации действует Федеральный закон «О бухгалтерском учете». Он предоставляет руководителю право в зависимости от объема учетной работы сделать выбор: создать бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером, или передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии. Какую бы учетную политику ни избрало государственное учреждение, его производственные и хозяйственные расходы покрываются за счет средств учредителя, доходов от собственной предпринимательской деятельности, иных внебюджетных источников.

Федеральный центр определяет общие правовые рамки функционирования образовательной системы и основные ориентиры государственной политики. Субъекты РФ и органы местного самоуправления несут ответственность за принятие решений, касающихся региональных и муниципальных особенностей системы образования.

Следующий предмет ведения  государства и органов местного самоуправления – учредительство и  владение государственными и муниципальными учебными заведениями. Как правило, учредителями государственных и муниципальных учреждений образования выступают органы управления, которые по закону несут ответственность за финансирование расходов по выполнению государственного заказа. Причем, государственный заказ является одним из новых механизмов взаимодействия в области удовлетворения общественных потребностей и не зависит от формы собственности его исполнителя.

Государственный заказ  ограничен возможностями бюджетного финансирования и рамками государственных  стандартов, он формируется федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления. В этой связи дефицит бюджетного финансирования и недостаточная гибкость государственной системы явились главными факторами создания негосударственных образовательных учреждений, включая сеть корпоративных учреждений профессионального образования.

В соответствии с Федеральным  законом «Об образовании» негосударственные  образовательные учреждения имеют  право после получения государственной  аккредитации на бюджетное финансирование.

 В мировой практике существуют страны, в которых запрещено прямое и косвенное субсидирование негосударственных образовательных учреждений (США, Италия и др.). В большинстве же стран имеют место промежуточные варианты, дающие возможность выделения минимального финансирования частным структурам в случае выполнения ими государственных образовательных стандартов. Например, в Японии размер ассигнований на одного учащегося негосударственного образовательного учреждения  в 14 раз меньше, чем в государственном учреждении. И только в некоторых странах (Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия) негосударственные учреждения включены в схему бюджетного финансирования по установленным для государственных учреждений нормативам.

Опыт дореволюционной  России и современных учреждений развитых стран Запада показывает, что действенной является система, при которой контроль за пользованием средств, в интересах обучающихся возлагается на попечительские или наблюдательные советы (комитеты, комиссии). Интересен опыт Великобритании, где решения о выборе приоритетов использования средств принимаются с учетом различных точек зрения с позиции «мы вместе делаем для себя». Мера ответственности за допущенный в текущем году перерасход средств предельно проста — на эту сумму уменьшаются ассигнования в следующем году.

Все учреждения и организации, финансируемые за счет бюджета, называются получателями бюджетных средств, а  их учредители в лице органов управления — главными распорядителями средств  бюджета. Они утверждают сметы доходов  и расходов, составляют бюджетную роспись в разрезе подведомственных учреждений, вносят в нее коррективы, составляют сводную отчетность, контролируют деятельность учреждений.

В связи с большой  актуальностью вопроса особо  остановимся на казначейских схемах исполнения бюджета. Их суть заключается в полном переводе оплаты расходов бюджетополучателей напрямую поставщикам услуги исполнителям работ (кроме денежных выплат работникам и студентам). Если раньше средства бюджета поступали на счет учреждения, а затем использовались им по своему усмотрению (безусловно, с соблюдением законодательства), то в настоящее время для всех учреждений в казначействе открыты лицевые счета с указанием постатейного и поквартального распределения средств. В рамках указанной росписи казначейства могут выполнить поручения учреждений на оплату тех или иных расходов. Движению средств через органы казначейства предшествует санкционирование расходов, включающее в себя ежемесячное лимитирование затрат, фактическое принятие бюджетных обязательств и осуществление платежа.

Порядок финансирования бюджетных расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные результаты для государства не только в части совершенствования методов управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако нельзя не заметить, что с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

Определенные трудности  возникают из-за необходимости учета  средств, полученных от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в строгом соответствии со сметами доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных распорядителей бюджетных средств, а это в определенной степени лишает руководителей учреждений оперативности.

В Российской Федерации  носителем ответственности за всю  деятельность учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него возлагаются  вопросы оптимизации бюджетных  расходов и целевого использования средств. Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное перераспределение средств между предметными статьями не допускается. Общий порядок финансирования расходов по всем отраслям регламентирован Бюджетным кодексом РФ.

1.3 Порядок финансирования расходов бюджета на образование

При финансировании учреждений образования финансовые органы перечисляют средства на счета  государственного органа управления образованием, который является главным распорядителем средств. Денежные средства при этом поступают раздельно по «защищенным» и «незащищенным» статьям расходов. Орган управления образованием распределяет их между учреждениями образования, определяет в соответствии со статьями экономической классификации направления расходования средств и распределяет суммы финансирования конкретных образовательных учреждений.

На муниципальном  уровне чаще всего перечисления средств  образовательным учреждениям не происходит, поскольку только небольшая  доля общеобразовательных учреждений имеет все права юридических лиц, включая расчетные счета. Для таких учреждений средства перечисляются на счета Централизованной бухгалтерии органа управления образованием, которая и осуществляет все расчеты за образовательные учреждения такого типа. Бюджетное финансирование осуществляется в зависимости от наличия государственного задания (контрольных цифр) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации. Таким образом, государственное задание на подготовку является необходимым условием для получения государственного финансирования, но недостаточным. Размеры финансирования образовательных учреждений зависят не только от объемов государственного заказа на подготовку (переподготовку, повышение квалификации) обучающихся, но и от нормативов финансирования образовательных учреждений.

В соответствии со статьей 41 Федерального закона «Об  образовании» финансирование образовательных  учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе  ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Государственный норматив финансирования состоит из федерального норматива финансирования и регионального норматива финансирования и регионального норматива финансирования - норматива финансирования субъекта Российской Федерации. Основополагающий норматив финансирования - федеральный, так как он является минимально допустимым. Ведомственные, региональные и местные нормативы должны дополнять размер федерального норматива. Назначение этих нормативов - вносить коррективы в нормативное финансирование с учетом специфики образовательного учреждения, его территориального и климатического месторасположения, и должны быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования образовательного учреждения. Пунктом 3 статьи 41 Федерального закона «Об образовании» было предусмотрено, что федеральные нормативы финансирования устанавливаются ежегодно федеральным законом одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.

Основным источником финансирования образовательных учреждений по-прежнему остаются бюджетные ассигнования, рассчитанные на основе установленного норматива – минимальной стоимости обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в год по каждому типу, виду образовательного учреждения.

Норматив затрат на оказание единицы государственной  образовательной услуги ФАУ ВПО определяется по формуле¹:

 N_усл = N_от+N_увп+N_рм+N_ку+N_ауп+N_он, где

N_от - норматив затрат на оплату труда профессорско-преподавательского состава (далее - ППС) и начисления на выплаты по оплате труда ППС;

N_увп - норматив затрат на оплату труда учебно-вспомогательного персонала (далее - УВП) и начисления на выплаты по оплате труда УВП;

N_рм - норматив затрат на приобретение расходных материалов;

N_ку - норматив затрат на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества (за исключением условно-постоянных затрат на содержание имущества, определяемых в соответствии с Приказом Минэкономразвития России № 134);

N_ауп - норматив затрат на оплату труда административно-управленческого персонала (далее - АУЛ) и начисления на выплаты по оплате труда АУП;

N_он - норматив затрат на общехозяйственные нужды.

При расчете  норматива не учитываются расходы, связанные с приобретением оборудования, проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, проведением общезначимых и оздоровительных мероприятий.

Источником  финансирования муниципальных образовательных  учреждений являются субвенции, выделяемые из муниципального бюджета. Образовательные  учреждения могут привлекать дополнительные средства за счет оказания платных  образовательных услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов. Независимо от количества привлеченных средств бюджетное финансирование образовательного учреждения не снижается.

Основанием  для получения средств из государственного бюджета является зарегистрированная в автоматизированной системе государственного казначейства поквартальная роспись расходов по главным распорядителям средств в разрезе подведомственных учреждений, программ и мероприятий с распределением планируемых ассигнований по всем подразделениям бюджетной классификации.

Финансирование расходов учреждений образования, содержащихся за счет средств бюджета, осуществляется органами государственного казначейства.

В процессе финансирования на муниципальном уровне участвуют  следующие органы:

- законодатели муниципального уровня;

- финансовые отделы;

- отделы народного образования;

- казначейства, банки, отделения  банков;

- муниципальные образовательные  учреждения (бюджетополучатели).

Действующая методика и практика выделения федеральной  поддержки недостаточно эффективна: во-первых, она не стимулирует в должной мере регионы к увеличению собственных расходов на образование, во-вторых, в значительной степени зависит от политических и иных внеэкономических соображений. Сложившаяся практика межбюджетных отношений между центром и регионами свидетельствует о значительной территориальной дифференциации в принципах их построения, множественности каналов перераспределения бюджетных ресурсов, существенно возросшей роли внебюджетных финансовых потоков в экономической деятельности регионов.

Практика показывает, что  Россия пошла по пути развития трансфертов  выравнивающего типа, что предполагало:

1) использование  средних по стране бюджетных  показателей в качестве нормативных

2) отсутствие жесткой  целевой привязки при выделении средств (нецелевые трансферты).

Однако, именно такие перечисления ― самые расточительные, так как распределяются по регионам без создания механизма обеспечения строго целевого финансирования определенных расходов.

Ситуация усугубляется тем, что конституционный запрет на вмешательство федерального уровня в бюджетную политику регионов сильно ограничивает возможности федеральных властей добиваться от регионов и муниципальных образований рациональных изменений в структуре расходов. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к предметам ведения местных властей отнесена как «организация, содержание и развитие муниципальных учреждений школьного, основного общего и среднего образования»², так и «формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно»³. Такая ситуация требует, с одной стороны, укрепления местной финансовой базы на цели образования, с другой стороны, усиления контроля и ответственности органов исполнительной власти за реализацию принимаемых Правительством РФ решений.

Глава 2 Анализ расходов бюджета на образование

2.1 Особенности  планирования расходов на средние общеобразовательные учреждения

Вопрос организации  системы образования в государстве  является одним из центральных.

Конституция Российской Федерации установила, что каждый имеет право на образование. Гарантируется  бесплатность и общедоступность  дошкольного, основного общего и  среднего профессионального образования  в государственных и муниципальных  образовательных учреждениях.

Конституцией также  определено, что каждый вправе на конкурсной основе получить бесплатно высшее профессиональное образование в государственном  или муниципальном образовательном  учреждении.

Понятие бесплатности для  граждан означает, что расходы на обеспечение образования берет на себя государство, то есть такие расходы должны быть предусмотрены в соответствующем бюджете.

Финансирование расходов на образование осуществляется из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы, причем для каждого уровня определена своя компетенция.

За счет федерального бюджета финансируются федеральные  образовательные учреждения, как  правило, это учреждения высшего  и среднего профессионального образования. Также из федерального бюджета финансируются  расходы по финансированию целевых образовательных программ и проведение научных исследований в области образования.

Региональные бюджеты  финансируют содержание образовательных  учреждений, находящихся в ведении  субъекта РФ, региональные целевые  образовательные программы, а также финансирование приобретения учебников и учебного оборудования для образовательных учреждений субъекта.

Местные бюджеты осуществляют финансирование общеобразовательных  школ, учреждений дошкольного и дополнительного  образования, целевых образовательных программ. Также за счет местного бюджета финансируются мероприятия по защите прав несовершеннолетних детей.

Организация финансирования расходов на образование основана на нормативах в расчете на 1 одного обучающегося, с учетом специфики  предоставляемых образовательных услуг.

Расходы на организацию  образовательной деятельности школ в соответствии с бюджетной классификацией состоят из затрат на текущее содержание, приобретение оборудования, на капитальный  ремонт и капитальное строительство.

Расходы бюджета на текущее содержание рассчитываются на основе числа учащихся и количества школ.

Число учащихся определяется в среднем за год, на начало и конец  учебного года, поскольку учебный  и финансовый год не совпадают  по срокам.

Прием в первые классы планируется исходя из численности детей, которым на начало года исполняется 6 или 7 лет, в зависимости от принятой на данной территории схемы обучения в начальной школе - 3 или 4 года.

Прием в десятые классы планируется с учетом поступления  части учеников в начальные или средние профессиональные учебные заведения - лицеи, колледжи, техникумы, училища.

Наполняемость классов  определяется по нормативам, согласно которым в 1-9 классах должно быть не более 30 учащихся, 10-11 классах - не более 25 учащихся. При этом допускается отклонение с учетом фактического числа учеников данного возраст. Например, при наличии в школе 84 учеников 10 класса может создаваться три класса по 28 человек.

Количество классов  и количество школ является основой  для расчета основной статьи расходов - оплаты труда.

При планировании объема нагрузки учитывается предельное количество часов в неделю для учащихся. Так, для учеников 1-4 классов в неделю не может быть более 24 часов занятий, для 5-6 - 30 часов, для 7-8 -34 часа и для 9-11 - не более 36 часов в неделю.

Для школ с углубленным  изучением предметов и школ инновационных  форм возможно увеличение недельной  нагрузки на 10-15% на основании решения  Совета школы.

На основании количества классов и объема часов по учебным  дисциплинам рассчитывается общее количество ставок по конкретной школе.

Ставки заработной платы  устанавливаются на основании Единой тарифной сетки (ETC), которая включает 18 разрядов. Ставки учителей могут быть от 7 до 14 разряда ETC и зависят от образования, стажа работы, аттестации в соответствии с профессиональными достижениями.

Тарификация учителей осуществляется ежегодно на 1 сентября. В результате получается свод ставок. Например, 7 разряд - 8 ставок, 8 разряд - 6, 9 разряд - 11 ставок. С учетом количества ставок и оплаты по ним определяется фонд оплаты труда учителей.

Фонд оплаты труда  административно-управленческого аппарата также так же определяется по ETC. Например, ставка директора школы  устанавливается 16-17 разрядом, ставки заместителей на 1 разряд ниже.

При формировании бюджетов муниципальных образований субъекты федерации могут использовать нормативный метод, согласно которому расходы местных бюджетов определяются, исходя из затрат на одного ученика и количества учащихся в городе или районе.

2.2 Особенности  планирования расходов учреждений профессионального и дополнительного образования и высших учебных заведений

Расходы учреждений начального и среднего профессионального образования  планируются исходя из среднегодового числа учащихся и количества групп. Число учащихся определяется учредителем в соответствии с планом на каждый год.

На основании количества групп, числа дисциплин, изучаемых  на каждом курсе, объемов часов на каждую дисциплину определяется годовой  фонд учебной нагрузки.

На основании общего объема часов и объема часов за ставку рассчитывается необходимое количество ставок преподавателей.

Помимо ставок преподавателей в учреждениях профессионального  образования предусматриваются  ставки мастеров производственного  обучения. В учреждениях начального профессионального образования, как правило, один мастер на каждую учебную группу. В учреждениях среднего профессионального образования, с учетом объема практических занятий по овладению рабочими специальностями.

Помимо преподавательского состава, планируются ставки административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала.

Ставки заработной платы  работников профессиональных учреждений устанавливаются, так же как и  в школах, в соответствии с Единой тарифной сеткой. Ставка отдельного преподавателя  или управленческого работника устанавливается в соответствии со стажем работы и уровнем квалификации, определяемым на основе аттестации.

В учреждениях профессионального  образования предусмотрена выплата  стипендий учащимся. Объем стипендиального  фонда устанавливается учредителем. Вопросы выплаты стипендий регулируются ФЗ РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»⁴ и типовым положением о стипендиальном обеспечении⁵.

Помимо этого, педагогическому  составу выплачивается ежемесячная  компенсация на книгопечатную продукцию из расчета 150 рублей в месяц  в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, и в других федеральных государственных образовательных учреждениях 100 рублей в месяц⁶.

Другие виды расходов планируются в соответствии с  экономической классификацией по видам  расходов.

Планирование расходов учреждений высшего профессионального  образования имеют ряд особенностей, прежде всего в части оплаты труда.

Фонд оплаты труда  в вузах рассчитывается исходя из численности студентов и норматива - количества студентов на одного преподавателя.

Численность студентов  определяется учредителем ежегодно на основании федерального плана  подготовки специалистов за счет средств бюджета.

Норматив количества студентов на одного преподавателя  устанавливается федеральным органом  исполнительной власти в области  образования в зависимости от профиля вуза и составляет от 7 до 13 студентов на одного преподавателя. Например, численность студентов составляет 4 800 человек, норматив 12 студентов на одного преподавателя, следовательно, вуз имеет 400 ставок профессорско-преподавательского состава.