ОГЛАВЛЕНИЕ 

ВВЕДЕНИЕ

     Вторая  половина двадцатого века и наступивший  двадцать первый век характеризуется  расширением международных отношений, развитием рынка. Многие взаимодействуют между собой в рамках международных союзов организаций, конференций; заключают международные соглашения, оказывают международную помощь. Республика Беларусь не является исключением. Германия является одним из ближайших соседей нашего государства, и не первый год между Германией и Республикой Беларусь, как на уровне государства, так и на уровне отдельных предприятий, организаций, граждан осуществляется взаимное сотрудничество в сфере экономики, политики и культуры. На территории Республики Беларусь создаются различные совместные предприятия, многие наши граждане выезжают в Германию с целью трудоустройства, в связи с нехваткой рабочих мест в нашей республике. Актуальность данного курсового исследования заключается в том, что, изучив законотворческие основы правового государства, каким является Германия, зная все плюсы и минусы их политического, экономического и социального развития, мы можем более конструктивно строить наше взаимовыгодное сотрудничество.

     Практика  интенсивного законодательного разрешения общественно-политических проблем любого современного государства свидетельствует, насколько важен процесс создания закона как основного регулятора разнообразных аспектов взаимодействия индивида, общества и государства. Четкость и понятность процедуры принятия законодательных актов гарантирует соблюдение прав граждан и юридических лиц, сводит к минимуму возможность их ущемления. Достигается это в том числе и всесторонним обсуждением проекта закона, обеспечивающим учет мнений заинтересованных социальных групп, выявлением целесообразности принятия закона, обусловленной реальностью его применения, а главное - достижением эффективной сбалансированности в ходе принятия законодательного акта полномочий отдельных ветвей государственной власти, выражающей народный суверенитет. Создание законов, содержательно или формально не соответствующих конституционным принципам, либо не отвечающих государственно-правовым и общественно-социальным реалиям таит в себе опасность умаления авторитета публичной власти и негативного воздействия на всю правовую систему государства.

     В связи с этим немаловажное значение приобретает обращение к опыту  и уяснение соответствующей парламентской  практики Германии, в том числе - к организации и законодательному функционированию страны. Законодательная деятельность представительных учреждений Германии, место и роль в государственном механизме в той или иной степени исследовались в трудах И.П. Ильинского, В.В. Маклакова, Д. Байера и др. Однако какое-либо комплексное исследование законодательной деятельности Германии, а также правовой анализ отличительных особенностей федерального законодательного процесса страны в отечественной и в зарубежной литературе незначительны.

     В связи с актуальностью данной проблемы можно сформулировать цель исследования: изучить законодательный процесс Германии.

     Объект исследования: законодательный процесс Германии.

     Предмет исследования: конституционно-правовое регулирование законодательного процесса Германии.

     Задачи  исследования:

     1. Проанализировать теоретические основы законодательного процесса: его характерные черты, особенности содержания стадий законодательного процесса, целей и задач, решаемых в рамках каждой отдельной стадии.

     2. Охарактеризовать Высший законодательный орган Германии.

     3. Проанализировать особенности содержания стадий законодательного процесса в Германии.

     4. Определить роль федерального правительства Германии в законодательном процессе.

     Методы  исследования: решение указанных задач предопределяет широкое использование таких научных методов, как диалектический и юридико-логический, необходимых при изложении и анализе правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе принятия законов; сравнительно-правовой, использующийся для сопоставления содержания стадий законодательных процессов; структурно-функциональный, раскрывающий взаимозависимость и взаимовлияние структуры представительного органа и его законодательной функции.

     Теоретическую основу исследования составили научные труды таких авторов, как С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.

     Нормативную основу исследования составили действующие  в настоящее время федеральная конституция и законодательные акты Германии. 
 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1. Характеристика содержания  и сущности законодательного  процесса

     В механизме правотворчества важное значение имеет порядок прохождения  проектов законов или, иными словами, законодательная процедура.

     В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

     Как и любая иная деятельность, законодательный процесс обладает свойственными только ему процедурой, субъектным составом, принципами и признаками, техническими приемами, терминологией.

     Особую  важность законодательному процессу придает  тот факт, что он представляет собой  специфическую деятельность, направленную на создание акта высшей юридической силы – закона. Законы являются универсальным регулятором наиболее важных и значимых общественных отношений, имеют общеобязательный характер, а также наибольшую стабильность и продолжительность действия среди других нормативно-правовых актов. В этой связи неукоснительное соблюдение процедуры принятия закона нужно рассматривать в качестве необходимого элемента подлинно демократического, основанного на выражении действительной воли народа, правового государства [2].

     Особое  внимание уделяется признакам законодательного процесса, позволяющим выявить наиболее важные, существенные стороны этого  явления. Среди основных признаков  законодательного процесса выделяются урегулированность его правовыми  нормами, наличие специального субъектного состава, разделение законодательного процесса на несколько стадий.

     Круг субъектов законодательного процесса в различных государствах может варьироваться. Неотъемлемым условием, по которому мы можем рассматривать того или иного субъекта в качестве субъекта законодательного процесса, является предоставление ему необходимых прав и обязанностей для участия в законодательном процессе.

     Основным и ведущим субъектом законодательного процесса, безусловно, является высший представительный законодательный орган – парламент, так как практически весь процесс законодательствования, начиная от внесения законопроекта и заканчивая принятием законодательного акта, проходит в рамках парламентской деятельности. Регламентом парламента регулируется и детально регламентируется большинство законодательных процедур, права и обязанности других субъектов законодательного процесса [4].

     Одним из наиболее существенных признаков  законодательного процесса является деление  его на этапы. Законодательный процесс представляет собой именно совокупность составляющих его стадий, каждая из которых обладает своими особенностями, задачами, субъектами и направлена на решение конкретных целей, успешное достижение которых является необходимым условием и обязательной предпосылкой для перехода к следующему этапу законотворчества и, в конечном итоге, для принятия закона.

     Вопрос о количестве стадий законодательного процесса, а также о том, какую именно стадию следует считать начальной, является в юридической литературе дискуссионным. Хотя количество этапов законодательного процесса, содержание входящих в них процедурных действий может и не совпадать в разных государствах, объединяет их то, что все они в своей совокупности и последовательности перехода от одного этапа к другому, направлены на достижение конкретного результата – принятие закона.

     Как было уже отмечено, законодательный процесс – очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах (началах, основополагающих идеях). Вопрос о принципах не носит абстрактно-теоретического характера, его разработка в теории права положительным образом влияет на практику создания юридических нормативных документов. Рассмотрим наиболее важные из них. Принцип законности заключается в том, что разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов. К этому принципу примыкает требование соответствия нормативных актов конституции страны и действующему законодательству [8].

     Принцип научности гласит о том, что подготовка и принятие проекта нормативно-правового  акта осуществляется с участием представителей разных наук. Несомненно, что деятельность ученых-юристов имеет наиболее важное значение для успеха законотворческой работы. Ученые играют важную роль на всех этапах подготовки закона – от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны).

     Принцип использования правового опыта подразумевает, что всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом. Это имеет особо важное значение в начале конце XXI в. – века свободного перемещения информационных потоков. Кроме того, вредны и опасны для общественной жизни революционные нововведения, не известные юридической науке и практике.

     В последнее время отечественный  законодатель широко использует мировой  законотворческий опыт, все самое лучшее из накопленного и достигнутого мировой юридической мыслью и юридической практикой.

     Принцип демократизма позволяет эффективно выявлять истинные стремления и волю народа. Всенародное голосование (референдум) – один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Однако всенародное голосование – достаточно дорогая процедура, в силу чего наиболее часто она применяется в небольших государствах, где не требует привлечения больших сил и средств. Поэтому наряду с референдумом выражением демократизма правотворчества являются гласность обсуждения законопроекта в правотворческом органе, его свободная критика, предложение альтернативных вариантов и т.д. [2].

     Связь с практикой как принцип выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

     Таким образом, законодательный процесс  необходимо рассматривать как строго регламентированную деятельность, представляющую собой совокупность определенных процедурных действий (стадий законодательного процесса) специально уполномоченных субъектов,  направленную на создание акта высшей юридической силы – закона. Основным и ведущим субъектом законодательного процесса, является высший представительный законодательный орган – парламент. Тема законодательного процесса как никогда актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, пренебрежение научными основами законопроектной работы - все это может негативно сказаться на правовой системе.

1.2. Нормативное регулирование  законодательного  процесса

     Нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется, как правило, нормами конституции государства и регламента парламента. Конституция содержит общие основополагающие нормы, в то время как регламент четко и подробно детализирует их. Регламент играет в законодательном процессе важнейшую роль, так как самостоятельно принимая его парламент, тем самым, устанавливает процедурные правила своей деятельности.

     Анализируя  конституционную практику европейских  федеративных государств можно сделать вывод, что наблюдается несколько подходов в понимании роли и предмета правового регулирования регламента законодательного органа. Подход в «узком» смысле предполагает, что в предмет правового регулирования регламента парламента могут входить только вопросы, связанные с организационной деятельностью и внутренним распорядком работы парламента. Нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законодательной деятельности содержится в специальном федеральном законе. По такому пути пошли в Швейцарской Конфедерации, где помимо регламентов каждой из палат Федерального Собрания был принят и вступил в действие Федеральный закон Швейцарии «О Федеральном Собрании»,  который четко и подробно регулирует законотворческую процедуру, права и обязанности участников законодательного процесса и другие важные аспекты правотворческой деятельности. Подход в «широком» смысле предусматривает, что не только внутриорганизационная, но и конкретизация законодательной деятельности должны находиться в исключительном ведении парламента и регулироваться нормами регламента (Россия, Германия). Существует и третий вариант, когда регламент и закон отождествляются. В Австрийской Республике регламенту нижней палаты парламента – Национального Совета был придан статус федерального закона [11].

     С формально-юридической точки зрения регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

     С содержательной точки зрения регламент  определяет порядок образования, органов  и назначения должностных лиц законодательного органа, созыва и проведения его сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решения других вопросов деятельности законодательного органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного органа на основе предписаний конституции или законов.

     Регламент как нормативно-правовой акт имеет  следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент  – акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту [2].

     Выбор той или иной концепции структуры  регламента законодательного органа влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры, а, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

     Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства в работу парламента заинтересованных в том или ином законе субъектов. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

     Следует сказать о соотношении понятий  регламента и парламентской процедуры. Процедура – это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено его свойствами как акта саморегуляции законодательного (представительного) органа, конкретности и доступности (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента [17].

     Таким образом, нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется содержащимися в конституции государства общими основополагающими нормами, и регламентом парламента, который как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент – акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

1.3. Стадии законодательного  процесса

     Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона [2].

     Законодательная инициатива представляет собой право  внесения законопроектов в законодательное  учреждение (конгресс, национальное собрание, сейм и т. п.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Иногда понятие законодательной инициативы трактуется более широко, и в него включается внесение в законодательные органы не только готовых законопроектов, но и предложений об издании, изменении или отмене действующих законов.

     Различие  между законопроектом и законопредложением, казалось бы, очевидно из буквального смысла этих слов: первое имеет ввиду текст будущего закона со всеми его атрибутами (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками норм и т.д.), а второе – лишь идею, в лучшем случае лишь концепцию, будущего закона. Однако в законодательстве зарубежных стран можно встретить иное словоупотребление. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии – законопредложения, которые именуются так даже в том случае, когда содержат все атрибуты законопроекта 

     Наличие у субъекта право законодательной  инициативы означает, что парламент  обязан рассмотреть внесенное данным субъектом предложение об издании  закона или его проект. Но разумеется, парламент не обязан принять соответствующий закон, но может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось.

     Круг  субъектов права законодательной  инициативы различен в разных странах  и определяется зачастую конституциями. В подавляющем стран он охватывает правительство и парламентариев (правительская и парламентская инициатива). Разнообразие круга субъектов права законодательной инициативы иллюстрируется следующими примерами (речь не идет о проектах законов о бюджете):

     - в Болгарии правом законодательной инициативы пользуются любой народный представитель и Совет министров (ст. 87 Конституции)

     - в Словакии законопроекты могут вносить комитеты Национального совета, депутаты, Правительство (ч.1ст.87 Конституции)

     - в Германии законопроекты вносятся вносятся Федеральным правительством, депутатами Бундестага и Бундесратом (ч.1 ст. 76 Основного закона)

     - в Чехии проект закона могут внести депутат, группа депутатов, Сенат, Правительство или представительство высшей самоуправляющейся территориальной единицы (ч.2 ст.41 Конституции)

     - в Румынии право законодательной инициативы принадлежит Правительству, депутатам, сенаторам, а также не менее чем 250 тыс. избирателей (предложение первое ч.1 ст. 73 Конституции)

     - в Мексике оно принадлежит Президенту Республики, депутатм и сенаторам Федерального конгресса, законодательным органам штатов (ст. 71 Конституции) [4].

     Следующая стадия законодательного процесса —  обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или позднее разработанного законопроекта. Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное (неофициальное) и официальное.

     Предварительное обсуждение проводится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радиодебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовку соответствующих публикаций в газетах и журналах.

     Предварительное обсуждение проектов законов весьма важно для повышения качества как конкретного закона, так и  законодательного процесса в целом. На этом этапе представленный проект проходит всестороннюю юридическую, экономическую, социально-политическую и иную экспертизу.

     Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях — на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Регулируется процесс обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

     Обсуждение  законопроекта на пленарных заседаниях палат часто именуется чтением законопроекта. Таких чтений часто бывает три. В каждой стране они имеют свою специфику, но в общем суть их можно представить следующим образом.

     Смысл первого чтения законопроекта заключается  в том, чтобы решить, нужен ли вообще такой закон. Парламентарии, заслушав обычно доклад инициатора законопроекта, должны определиться в том, существует ли по предмету законопроекта пробел в законодательстве, страдает ли существующее законодательное регулирование данного предмета (если оно есть) какими-то дефектами, влекущими отрицательными последствиями. Кроме того, надо с этой  точки зрения оценить основную идею или, еще лучше, концепцию законопроекта: решит ли будущий закон и насколько удачно проблему, наличие которой признается. Если, по мнению большинства членов палаты, ответ хотя бы на один из двух приведенных вопросов – отрицательный, законопроект отклоняется и дальнейшему обсуждению не подлежит. Если ответы на оба эти вопроса – положительные, хотя бы и с оговорками, законопроект принимается в первом чтении и подлежит дальнейшей разработке. Для этого председатель палаты или сама палата передают проект в соответствующий комитет (комиссию) или создают для него специальный комитет (комиссию). Впрочем, иногда комитет (комиссия) рассматривают законопроект еще до его первого чтения на пленарном заседании палаты.

     Второе  чтение означает обсуждение проекта  по существу, включая любые его  детали. Оно проводится зачастую по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Здесь может выявиться, что какую-то часть сторонников идеи законопроекта не устраивают содержащиеся в нем отдельные принципиальные решения, изменение которых, однако, рушит всю его конструкцию. В таком случае вполне возможно отклонение законопроекта во втором чтении и прекращение всякой работы над ним. Но если такого не случилось, то на данной стадии обсуждаются внесенные заранее поправки к тексту [8].

     В третьем чтении законопроект обсуждается  уже в целом, со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки уже не допускаются, за исключением разве что чисто редакционных. Законопроект и здесь может быть отклонен голосованием (например, если часть его сторонников не может согласиться с тем, что их поправки оказались отклонены). Чаще всего это бывает в случае, если он просто не собрал требуемого повышенного большинства голосов. Но если необходимое большинство получено, законопроект (или закон – зависит от конституционное определения) считается принятым или одобренным палатой.

     Важной  стадией законодательного процесса является принятие и утверждение  закона. В юридической литературе данную стадию иногда под разделяют на две относительно самостоятельные стадии. Первая из них связана с принятием, вторая — с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе государства. Его утверждение (подписание) осуществляется главой государства [3].

     В однопалатных парламентах эта стадия, по сути, есть завершение последнего или  единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным и поименным. Тайное голосование по законопроекту совершенно нелогично и встречается крайне редко, в некоторых странах (например, Испании) оно просто запрещается регламентами. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Но из этого правила нередко встречаются исключения.

     В двухпалатных парламентах с сильной верхней палатой законопроект должен пройти одну и туже процедуру в каждой из палат, причем часто очередность палат не имеет значения. Если же верхняя палата слабая, то процедура рассмотрения законопроекта в ней может быть упрощенной по сравнению с нижней палатой.

     На  случай расхождений между палатами конституции часто предусматривают  обязательную или факультативную согласительную процедуру. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут  настоять на своей редакции закона. Мыслимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

     - если палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,

     - если нижняя палата сильнее, закон в конце концов принимается в её редакции,

     - есть редкие случаи, когда закон принимается только верхней палатой,

     - закон принимается на совместном заседании палат [17].

     Заключительная  стадия законодательного процесса —  санкционирование, промульгация и опубликование (обнародование) принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона.

     Санкционирование  закона осуществляется главой государства  путем подписания его официального текста. В большинстве стран на этой стадии законодательного процесса возможно отлагательное вето главы государства, после чего закон возвращается в парламент на новое рассмотрение. Часто при этом указывается, что глава сообщает парламенту сови возражения или замечания по содержанию закона.

     Промульгация (от. лат. promulgatio – объявление, обнародование) означает санкционирование законопроекта  главой государства в установленные  конституцией сроки, а также опубликование  закона в официальном вестнике [3].