Злоупотребление правом и полномочиями

ВВЕДЕНИЕ

1. АКТУАЛЬНОСТЬ исследования  определяется не разработанностью  в Российском уголовном праве  такой важной проблемы, как должностные  преступления. В связи с этим  решающее значение приобретает  вопрос о совершенствовании действующего  Уголовного кодекса и деятельности Российского государства по защите интересов населения.

2. СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ: 

Появление и развитие различных форм предпринимательской  деятельности — характерная черта  преобразований, происходящих в нашем  обществе. Экономика реально начинает базироваться на различных формах собственности. Возникли многочисленные коммерческие и иные (некоммерческие) организации, аппарат которых не участвует в государственном управлении, но многие служащие аппарата этих организаций наделены управленческими полномочиями в структурах и, злоупотребляя данными полномочиями, они подчас способны причинить серьезный вред правам и законным интересам граждан, интересам организаций, в которых они работают или других организаций, общественным и государственным интересам. Это обстоятельство определило появление в новом Уголовном Кодексе России главы о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях.

Интересно, что преступления такого рода были известны еще русскому "Уложению о наказаниях уголовных и исправительных" 1885 года и "Уголовному уложению" 1903 года. Ответственность за аналогичные деяния предусматривает и современное уголовное законодательство многих зарубежных стран.

Одной из главных проблем, стоящих перед современным законодателем, является отличие преступлений, совершаемых лицами выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации от аналогичных деяний должностных лиц, состоящих на государственной службе. Трудности в разграничении указанных преступлений испытывали и русские юристы, применяя отдельные нормы Уложения о наказаниях 1885 г. и Уголовного Уложения 1903 г. Практика признавала возможными виновниками должностных преступлений, и таким образом, приравнивала к должностным лицам, например, уполномоченных ярмарочного купечества, лиц, состоящих на службе в частном банке, которые хотя и не считались состоящими на государственной службе, но за подлоги несли уголовную ответственность наравне с государственными служащими. К должностным лицам, состоящим на государственной службе, приравнивались вольнопрактикующие нотариусы, врачи, служащие по казенной продаже питей, артельщики и некоторые другие категории служащих. Вместе с тем, авторы проекта редакционной комиссии к Уголовному Уложению 1903 г., признавая такую практику неверной, отмечали, что государственная служба разнствует от частной не только различием рода услуг, но и различием самой сущности возникающих отношений, поэтому частные служащие должны отвечать за общие уголовные деяния, а не за должностные преступления. Этот вывод актуален и ныне. Видимо, он учитывался законодателем при составлении Нового Уголовного Кодекса России, где четко разграничены преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (глава 23) и преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (глава 30).

Однако надо отметить, что по-другому решается этот вопрос в некоторых странах ближнего зарубежья. Поскольку уголовное  законодательство советского периода предусматривало ответственность за должностные преступления только лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в государственных или общественных организациях, учреждениях, законодатели ряда государств (Украина, Беларусь, Молдова, Эстония) внесли изменения в определение должностного лица-субъекта должностного преступления, указав, что таковым является лицо, выполняющее соответствующие управленческие функции, организации, предприятии, базирующихся на любой форме собственности. Поскольку по своей социальной сущности и юридическим последствиям действия служащих коммерческих и иных организаций значительно отличаются от аналогичных действий публичных служащих, такое представляется принципиально не верным.

Вместе с тем, следует заметить, что разграничив преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях, выделять последние в отдельную главу не было необходимости ввиду отсутствия особого правоохраняемого объекта. Кроме того, в статьях указанной главы речь идет не только об экономической деятельности и о действиях служащих коммерческих организаций, но и функционеров политических партий, профессиональных союзов, фондов и других общественных объединений.

Если обратиться к  зарубежному опыту правового  регулирования отношений, возникающих  в связи с совершением аналогичных  преступлений, то можно отметить, что, например, в американском законодательстве, как на уровне штатов, так и в федеральном, деяния служащих коммерческих организаций не регулируются в качестве самостоятельной группы преступлений. Нормы об ответственности за них расположены в различных главах особенной части Уголовного Кодекса либо же вообще помещены в иных разделах Свода Законов США и отдельных штатов. Ни в Примерном Уголовном Кодексе ни в составленных за последнее время проектах нового федерального УК не содержится предложений о выделении норм об ответственности за преступления, совершаемые служащими корпораций в отдельную группу, раздел или как-то иначе.

Представляется, что лучшее решение, нежели в Новом УК России, найдено авторами Модельного Уголовного Кодекса для государств-участников содружества независимых государств. В нем выделяется специальная глава о преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях, а аналогичные нормы рассматриваются наравне с другими преступлениями, которые совершаются вопреки установленного порядка предпринимательской и иной экономической деятельности.

В заключении нужно еще  раз сказать, что изучение отечественного и зарубежного опыта правового  регулирования отношений, возникающих  в связи с совершением тех  или иных преступлений позволяет  луче узнать право своей страны, использовать достижения законодателей других государств. Все это помогает юристу глубже познать сущность исследуемых правовых вопросов.¹

3. ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ:

На основе рассмотренного опыта правоприменительной практики, отечественного уголовного права о субъекте преступления как должностное лицо поставлена цель – выработать практические предложения по совершенствованию уголовного права.

4. ЗАДАЧИ исследования  вытекают из поставленной цели:

• исследовать развитие нормативных актов о должностных преступлениях в контексте уголовного права;
• выделить как позитивные, так и негативные моменты должностных преступлений;
• определить наиболее рациональные формы защиты граждан от должностных преступлений;
• выявить круг вопросов, подлежащих правовой регламентации в современный период развития законодательства о должностных преступлениях в Российской Федерации;
• сформулировать предложения по совершенствованию законодательства и защите граждан от должностных преступлений.

Все это и определило выбор темы настоящего дипломного исследования.

5. ПРЕДМЕТ И МЕТОД  исследования.

Предметом исследования является специальный субъект преступления как должностное лицо. Так  как  в период построения цивилизованной экономики и становления демократического правового государства важная роль принадлежит органам государственной власти и исполнения, а также органам местного самоуправления. В связи с чем особенно опасны и нетерпимы преступные проявления органов власти и управления.

1.1. Понятие субъекта  преступления

Субъектом преступления по уголовному праву признается лицо, совершившее запрещенное уголовным законом общественно опасное деяние (действие или бездействие) и способное нести за него уголовную ответственность. Субъект преступления – это один из элементов состава преступления, без которого уголовная ответственность невозможна.¹

Физическое лицо, совершившее  преступление, способно нести за содеянное  уголовную ответственность, если обладает следующими признаками:

вменяемость;

достижение установленного уголовным законом возраста.

Положение о том, что субъектом преступления может быть лишь физическое лицо, вытекает из ряда статей  УК. Так, в ст. 11-13 УК РФ говорится о том, что субъектами преступления и уголовной ответственности могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Ограничение круга возможных субъектов преступления физическими лицами означает, что субъектами преступления не могут быть юридические лица, т.е. предприятия, учреждения, организации,партии.² Этот вопрос решен на законодательном уровне традиционно для отечественного уголовного права. Однако в теоретическом плане проблема ответственности юридических лиц в уголовном праве остается дискуссионной.

Дело в том, что с  течением времени развитие научно-технического  и социального прогресса заставляет нас отказываться от многих привычных представлений. По этой же причине перед нами  нередко возникают неожиданные вопросы, отвечать на которые хотя и крайне трудно, но н6еобходимо. В сфере уголовного права один из таких сложных вопросов – уголовная ответственность юридических лиц. Как было отмечено, классическим принципом уголовного права является принцип личной ответственности виновного, т.е. ответственности лишь вменяемого, достигшего определенного возраста физического лица, совершившего запрещенное уголовным  законом преступное деяние. Этот  принцип  бесспорно является одним из  самых важных завоеваний человечества на его пути к цивилизации, прогрессу и демократии. Провозглашен он был еще в конце  xvш в. в ходе Великой французской революции. Данный принцип вытеснил существовавшее до этого общее представление об уголовной ответственности не только за виновное совершение преступления, но и за причинение любых опасных и вредных последствий, сложившееся в феодальную эпоху. Последние же могли быть причинены и невменяемыми, и животными, и даже неживыми предметами (известно, например, что в России в 1553 г. был осужден за государственное преступление церковный колокол, «призывавший» народ к восстанию в Угличе; мятежный колокол был наказан кнутом и сослан в Сибирь). В рамке такого понимания уголовной ответственности органически вписывалась и ответственность юридических лиц (например, во Франции в xvii  предусматривались уголовные наказания за преступления, совершенные корпорациями и общинами).

Тем не менее в более поздние времена ответственность юридических лиц была восстановлена, например в американском уголовном праве. В начале (на стыке прошлого и нынешнего веков) это было сделано в сфере хозяйственного уголовного права для борьбы с преступной деятельностью синдикатов  и трестов. Разумеется, в этом случае соотвествущая корпорация, признаваемая виновной, не лишалась свободы, а приговаривалась к штрафу. Позднее в уголовном законодательстве США была предусмотрена уголовная ответственность общественных организаций, также наказываемых штрафом в рамках уголовного процесса. Наша правовая теория безапеляционно квалифицировалатакие уголовно-правовые установления как антидемократические, вызванные кризисом буржуазной законности. Однако в этот идеологический  спор вмешались экологические проблемы, серьезно воспринятые в нашей стране лишь после Чернобыля.

Запад опережал нас как  в понимании экологической проблемы в целом, так и в способах правового  реагирования на нее. Уголовно-правовые санкции, применяемые за эти преступления, призваны были сделать экономически невыгодным занятие экологически вредной производственной или иной деятельностью для работников соответствующего предприятия, а не только для его хозяина и управленческого персонала. Штрафные санкции.применяемые к юридическим лицам, способны реализовать эту  идею, а штрафы, применяемые к  физическим лицам, - нет (в силу их существенного различия в размерах). Европейские страны задумались над этим еще в 70-х  годах. Так, в 1978году Европейский комитет по проблемам  преступности Совета Европы рекомендовал законодателям европейских государств встать на путь признания  юридических лиц субъектами уголовной ответственности за экологические преступления. Такая рекомендация уже реализована в законодательстве ряда европейских стран (например Англии и Франции).

Следует отметить, что  на эти рекомендации уже откликнулось наше административное право. В соответствии с принятым в декабре 1991 года. Законом  РСФСР “Об охране окружающей  природной среды” такие админиастративнор-правовые санкии, как штрафы , могут налогаться не только на должностных лиц и отдельных граждан, но и непосредственно на предприятия и организации, виновные в совершении экологических правонарушений.

Скептики обычно говорят, что можно установить предельно  высокие  штрафы в отношении конкретных виновников экологического преступления. Однако естественно, что возможность их вывплаты у физических  и юридических лиц сильно отличаются. Часто “штрафную” проблему предлагают решить  в рамках административного права, устанавливая в соответствующих нормах сколь угодно большие  по размеру штрафы. Однако очевидно, что административно наказуемое экологическое правонарушение не может быть уравнено по степени общественной опасности, а проще говоря,  по степени тяжести возможных или уже наступивших  последствий с экологическим преступлением. Довод против предлагаемого решения является и то, что в настоящее время специально уполномоченные органы в области оохраны природы могут принять решение об ограничении или приостановлении деятельности предприятий и иных объектов, если их деятельность является экологически вредной (например, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ). Но почему же такая санкция не может быть применена судом  в рамках уголовного процесса? Уж если мы говорим о законности, о правовых началах борьбы с экологическими преступлениями, то уровень законности в уголовном процессе на несколько порядков выше, чем в административном. Следует учитывать и возможность возмещения ущерба, причиненного окружающей среде, в порядке гражданского иска в рамках уголовного процесса. И в этом случае права потерпевших от экологического преступления (человек, общество и природжа) будут куда надежнее защищены, чем при другой форме судебного или иного производства.¹

Ответственность юридических лиц в уголовном праве не случайно возникла в странах с рыночной экономикой. И если мы всерьез думаем о разгосудаствлении и приватизации собственности, включая и промышленные предприятия, то решение о возможной уголовной ответственности  юридических лиц неизбежно будет принято и у нас. Что толку от того, что в результате чернобыльской трагедии несколько конкретных ее виновников были осуждены к длительным срокам лишения свободы? Что проку было в том, если бы мы успели  препроводить в места не столь отдаленные двух-трех руководителей бывшего Минводхоза за то, что строительство так называемых оросительных каналов привело к засолению десятков тысяч гектаров пахотной земли? А вот если бы за преступные опыты по переделыванию природы в рамках уголовного процесса была бы установлена вина организации (Минводхоза как такового) и ее деятельность по приговору суда  была  бы приостановлена, а сама организация распущена или запрещена (может быть, вместе с соответствующими проектными институтами, разрабатывавшими свои преступные в экологическом смысле проекты), поскольку проку было бы куда больше.

Конечно, поднятый здесь  вопрос касается не только экологических  преступлений . Рынок и рыночные отношения едва ли не неизбежно приведут нас и к ответственности корпораций за хозяйственно-экономические преступления. Возвращаясь же к проблеме уголовной ответственности юридических лиц в целом, зададимся вопросами: как же быть с классическими принципами уголовного права? Неужели придется поступиться ими? Переоценить и отказаться от них? Делать этого не следует. Как отмечалось, ответственность  юридических лиц  вполне может сосуществовать с принципом личной виновной ответственности и дополнять его.

В теории уголовного права  предложения о возможности признания  юридического лица субъектом преступления стали всерьез обсуждаться с 1991 года².  Положительно  этот вопрос был решен и в обоих предварительных проектах УК, положенных в основу нового УК РФ.³  Однако при обсуждении и голосовании проекта в первом чтении в Государственной Думе данное предложение не прошло, и новый УК в этом отношении остался на прежних позициях.

Субъектом преступления должно быть обязательно  вменяемое  лицо, т.е. способное осознавать фактический  характер и общественную опасность  своего действия (бездействия) либо руководить ими. Лица невменяемые (ст.21 УК РФ), лишенные такой способности вследствие расстройства  психики, не могут быть субъектами преступления. Вместе с тем очевидно, что даже у  психически здорового человека указанная способность сознания и воли возникает только по достижении определнного возраста. В сязи с этим уголовный закон устанавливает определенный возраст (ст.20 УК РФ), по достижении которого лицо может быть привлечено к уголовной ответственнности за совершенное преступление.

Указанные три признака являются общими юридическими признаками субъектами преступления. Они являются  обязательными признаками любого состава преступления, и отсутствие  одного из них означает отсутствие в деянии состава преступления.⁴

Вместе с тем в ряде случаев в Особенной части УК РФ предусматривается ответственность лиц, обладающих кроме общих еще и дополнительными признаками, характеризующими субъекта соответствующего преступления. Например, субъектом преступлений против военной службы⁵ могут быть только воннолужащие, проходящие воинскую службу по призыву или контракту в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также граждане, прибывающие в запасе, во время прохождения ими военных сборов и некоторые другие лица. Эти дополнительные признаки превращают соответствующее лицо в специального субъекта преступления. Субъектом государственной измены может быть лишь гражданин Российской Федерации⁶.

От понятия субъекта преступления необходимо отличать понятие  личности преступника. И то,  и другое понятие относятся к одному и тому же лицу – лицу, совершившему преступление, Однако содержание этих понятий и главное – их юридическое (уголовно-правовое) значение не совпадают. Как уже отмечалось, субъект преступления – это  совокупность  тех признаков, без которых нет и не может быть либо никакого  состава преступления (общие признаки), либо определенного состава преступления (признаки специального субъекта преступления). Отсутствие любого из этих признаков  означает и отсутствие в конкретном вслучае состава преступления, а следовательно, и непривлечение лица к уголовной ответственности.

В  отличие от этого  признаки личности  преступника  не сводятся к признакам состава  преступления. Например, социально-психологические  и биологические признаки лица, совершившего преступление, не охватываются конструкцией состава пртеступления. Проблема личности преступника изучается криминологией с привлечением методов и методик самых различных наук – как изучающих социальные явления, так и естественных наук (медицины, биологии, в том числе и генетики). В криминологии признаки личности принято сводить к трем основным компонентам: 1) социальному статусу личности, что определяется принадлежностью лица к определенной социальной группе и социально-демограцической характеристикой (пол, возраст, образование, семейное положение); 2). Социальным функциям личности, включающим совокупность видов деятельности лица в системе общественных отношений как гражданина, члена трудового коллектива, семьянина; 3) нравственно-психологической характеристике личности, отражающей ее отношение к социальным ценностям и выполняемым социальным функциям* (например, случайные преступники, профессионалные преступники и т.д.).

Признаки личности преступника  также могут иметь уголовно-правовое значение, влияя в ряде случаев  на индивидуализацию наказания либо на освобождение от него. Так, личность виновного учитывается при определении вида и размера  наказания (ст.60 УК РФ), в качестве обстоятельств, смягчающих или отягчающихнаказание (ст.61,63,64 УК РФ), при решении вопроса об условном осуждении (ст. 73 УК РФ), при решении вопроса об освобождении от наказания в связи с болезнью (ст 81 УК РФ). Однако признаки личности (в отличие от признаков субъекта преступления) могут и не иметь уголовно-правового значения. Так для большинства преступлений безразличным является пол виновного, его возраст в рамках совершеннолетия, его образование и род занятий. Все эти признаки, как правило, не влияют на уголовную ответственность и наказание. Для криминологической же характеристики как преступлений, так и лиц, их совершивших, эти признаки не только не безразличны, но имеют важное значение. Именно с учетом этих признаков могут быть, например, определены меры предупреждения соответствующих преступлений.

В теории уголовного права существует понятие не только общего субъекта преступления, но и так называемого специального субъекта. Этот вид субъекта преступления кроме признаков, характеризущих его как физическое, вменяемое и достигшее определенного возраста лицо, характеризуется еще и дополнительными признакми, предусмотренными   Особенной части УК. Эти признаки могут быть  классифицированы следующим образом:

по гражданству субъекта: субъектом  государственной измены  (ст.25 УК РФ ) может быть только гражданин  Российской Федерации, а субъектом шпионажа (ст. 276 УК РФ) – только иностранный гражданин или лицо без гражданства;

 по полу: непосредственным  исполнителем изнасилования (ст. 131 УК РФ) может быть только  мужчина;

 по возрасту : например, субъектом  вовлечения несовершеннолетнего в совершение преступления (ст.150 УК РФ) может быть только совершеннолетний:

 по семейно –  родственным отношениям :  субъектом  злостного укловнения от уплаты  средств на  содержание детей  могут быть только родители, а  нетрудоспособных  родителей – совершенноетние и трудоспособные дети  (ст.  157 УК РФ);

 по должностному  положению  и профессиональным  обязанностям: субъектом нарушения  правил по технике безопасности  или иных правил охраны труда  может быть лицо, на котором  лежали обязанности по соблюдению этих правил (ст. 143 УК РФ);

по отношению к воинской обязанности : субъектом уклонения  от прохождения военной или альтернативной службы может быть лицо, в законном порядке призываемое на военную  или альтернативную службу (ст 328УК РФ), субъектами преступлений против военной службы могут быть лишь военнослужащие, проходящие военную службу по призыву либо контракту в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, или граждане, пребывающие в запасе во время прохождения ими военных сборови некоторые другие категории лиц (ст. 331 УК РФ);

 по другим основаниям (например, свидетели, эксперты  и  переводчики – ст. 307 УК РФ)

Признаки специального субъекта – это дополнительные признаки состава преступления. Их специфика, как и факультативных признаков, характеризующих другие элементы  состава преступления  (объективную и субъективную сторону преступления), выражается в том, что они:

А.) могут выступать  конструктивными признаками состава  преступления, без которых данный состав отсутствует. Например, субъектом неправомерных действий при банкротстве (ст.195 УК РФ) может быть лишь руководитель или собственник организации – должника, а равно индивидуальный предприниматель. Если же эти действия совершены иным служащим предприятия, данный состав преступления отсутствует;

Б) могут выступать  квалифицирующим признаком, образующим состав преступления при отягчающих обстоятельствах. Так, если присвоение чужого имущества, вверенного виновному, совершается с использованием им своего служебного положения, такие действия квалифицируются по п. “в”ч. 2 ст. 160УК РФ;

 В) могут иметь  значение для индивидуализации  наказания, выступая в качестве  обстоятельства, смягчающего или  отягочающего его (например, п.  “м” ч. 1 ст. 63 УК РФ в качестве  отягочающего обстоятельства предусматривает совершение преступления с использованием доверия, оказанного виновному в силу его служебного положения или договора).

К проблеме определения  субъектов преступлений против интересов  государственной службы и службы в органах местного самоуправления  и преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях на страницах “Российской юстиции”  обращались многие авторитетные авторы, в частности профессора Б.Волженкин, П.Яни. Однако считать ее разрешенной преждевременно.¹

     Существенным  содержательным отличием понятия   должностного лица в действующем  УК (примечание 1 к ст. 285) от определения   должностного лица, дававшегося  в примечании  к ст. 170 УК РСФСР,  является то, что из категории  должностных лиц выпадают лица, выполняющие определенные функции в государственных предприятиях. Это прежде всего начальники производств, главные инженеры, генеральные директора государственных и муниципальных унитарных предприятий. Таковые согласно закону теперь являются управленцами коммерческих и иных организаций и в случае совершения ими злоупотреблений должны привлекаться к уголовной ответственности по по статьям главы 23 УК.

В этой связи вызывает удивление положение, содержащееся в п.10 постановления Пленум Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. “О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения”, где внимание судов обращено на то, что в случаях, когда виновным в  совершении экологического преступления признается должностное лицо государственного предприятия… оно должно нести ответственность по соответствующей статье за совершение экологического преступления, а при наличии в действиях признаков злоупотребления должностными полномочиями… несет также ответственность соответственно по ст. 285 УК РФ.

Кроме того, необходимо отметить, что п.6 постановления Пленума  Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 года “О судебной практике по делам о  взяточничестве и коммерческом подкупе” расширяется перечень лиц, выполняющих  управленческие функции в коммерческих и иных организациях за счет отнесения к ним также поверенных, представляющих  в соответствии с договором интересы государства  в органах  управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ) , часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности.

Факт, что значительное число практических работников подвергают критике современное законодательное  определение должностного лица и  предлагают вернуться к тому, чтобы  к должностным относить и лиц, занимающих определенные должности на государственных и муниципальных предприятиях. Данное предложение представляется неприемлемям в связи с тем, что положения УК РФ напрямую коррелируют с нормами  Гражданского кодекса и, в частности, со ст. 50.

Несомненно интерес  представляет подход к разграничению рассматриваемых категорий работников в уголовном законодательстве зарубежных стран. Так, в Примерном уголовном кодексе США предусмотрено деление субъектов коррупции на: публичных служащих и субъектов коммерческого взяточничества, куда  относят и адвокатов, врачей, бухгалтеров, директоров инкорпорированных или неиркорпарированных объединений. Замечу таже, что согласно американскому законодательству партийные должностные лица отвечают за коррупционные преступления наряду с государственными служащими, а преступления тех и других относятся к посягающим на деятельность публичной администрации. По мнению американского законодателя, деятельность политических партий – это не сфера частного бизнеса, а сфера общественных интересов, тесно переплетаемых с государственными. Некоторые российские криминалисты (профессор А. Наумов) считают, что такой зарубежный опыт следует переверять и вывести партийных чиновников из круга субъектов преступлений, предусмотренных главой УК о преступлениях против интересов службы  в коммерческих и иных организациях, сделав их субъектами преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Вставать на такую позицию, на мой взгляд, нельзя В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Отождествление партийных функционеров с должностными лицами, выполняющими функции представителей власти, равнозначно слиянию партийного и государственного аппарата.