Проблемы применения административно-предупредительных мер в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Тема дипломной  работы:

Практика применения административно-предупредительных  мер в России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПЛАН

 

Введение………………………………………………………………………....3

1. Методы государственного управления……………………………………5

1.1. Понятие и виды методов  государственного управления………………5

1.2. Понятие административно - правового принуждения, его виды и их правовая характеристика…………………………………………………….30

2. Сущность, назначение и правовая  регламентация административно-предупредительных  мер……………………………………………………..43

2.1. Правовая сущность и назначение  административно-предупредительных  мер…………………………………………………………………………….43

2.2. Практика применения административно-предупредительных мер органами внутренних дел............................................................................…47

Заключение…………………………………………………………………...53

Список использованной литературы

Приложения

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Актуальность  темы дипломной работы обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с административно-предупредительными мерами, которые представляют собой сложное административно-правовое явление.

Вопросы применения административно-предупредительных  мер тесно связаны с деятельностью полиции по охране общественного порядка, обеспечению безопасности личности и общественной безопасности, что в современных условиях приобретает первостепенное значение. В этой связи необходима научно обоснованная и прочная правовая основа применения административно-предупредительных мер полицией, обеспечивающая эффективность борьбы с правонарушениями, защиты прав личности, охраны общественного порядка.

Также необходимо отметить то, что административно-предупредительные меры являются важной частью обеспечения общественного порядка, безопасности личности и государства. Данные меры используются с целью предупреждения появления общественно опасных последствий или противоправных действий (бездействий) граждан. Они призваны предупредить, обезвредить противоправное деяние до его наступления, до применения мер административного пресечения и ответственности.

Значимость темы подтверждается также количественным и качественным изменением системы административного  законодательства, которое закрепляет административно-предупредительные  меры и регламентирует порядок их применения. К сожалению, оно находится не на высоком уровне, что зачастую неудовлетворительно отражается на практике применения административно-предупредительных мер сотрудниками полиции.

Объектом дипломной работы являются отношения, возникающие в процессе применения органами полиции административно-предупредительных мер.

Предмет дипломной работы составляют правовая природа и сущность административного принуждения и административно-предупредительных мер: их основные черты; административно-предупредительные правоотношения; критерии классификации административно-предупредительных мер; особенности применения административно-предупредительных мер полицией.

Цели и задачи дипломной работы. Основными целями дипломной работы являются комплексное, системное исследование юридической природы административно-предупредительных мер; функциональный анализ деятельности полиции по применению административно-предупредительных мер, направленный на ее дальнейшее совершенствование.

Названные цели исследования предопределили постановку следующих  задач:

- анализ действующих нормативно-правовых актов;

- рассмотрение истории  вопроса;

- рассмотрение применения  административно-правового принуждения  в разных странах;

- изучение методов  государственного управления;

- изучение административно  - правового принуждения, его виды и их правовую характеристику;

- анализ правоприменительной практики;

-рассмотрение научных  теорий, концепций, ученых занимающихся  проблемой в данной области;

- изучение правовой сущности и назначение административно-предупредительных мер;

 

- изучение специфики  административных правоотношений, в рамках которых осуществляются  административно предупредительные  меры;

В основу исследования положены такие методы, как: всеобщий диалектический, сравнительного правоведения, исторического анализа, статистические методы, социологические.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.1. Понятие  и виды методов государственного  управления.

 

Раскрывая содержание, цели, функции и другие особенности  государственного управления, необходимо, прежде всего, остановиться на самих понятиях «управление» и «социальное управление».

 Термин «управление» стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо или кем-либо. сущностью управления является достижение результата путем целенаправленного воздействия.

С точки зрения общенаучного понимания «управление общественными процессами выступает как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей». Один из ведущих исследователей в области государственного управления Г.В. Атаманчук, определил управление как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)."¹

Исходя из общетеоретических  позиций, можно выделить следующие основные признаки управления:

- является функцией любой организованной  системы (технической - управление  техникой, машинами, технологическими  процессами, биологической - управление  процессами жизнедеятельности живых  организмов, социальной - управление общественными процессами, людьми и организациями), обеспечивающей ее целостность и должный режим деятельности в целях достижения определенных задач;

- служит интересам взаимодействия  элементов, составляющих ту или  иную систему и представляющих  единое целое с общими для всех элементов задачами;

- является внутренним качеством  целостной системы, основными  элементами которой являются  субъект управления (управляющий  элемент) и объект управления (управляемый элемент), постоянно  взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления);

- главным связующим звеном между  участниками управления выступает  информация;

- предполагает не только внутрисистемное,  но и межсистемное взаимодействие, поскольку существует множество  целостных систем различного иерархического уровня; при этом система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

- реально тогда, когда налицо  подчинение объекта субъекту управления, следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - исключительное право субъекта управления.

 Перечисленные основные признаки, характеризующие общее понятие  управления, приемлемы и для понимания  управления в социальной (общественной) сфере. Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления. Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества.

 Среди всех видов управления  государственное управление занимает  особое место, что обусловлено  наличием мощной государственной  власти, распространяющейся на все  общество, устанавливающей правовые  нормы и использующей механизмы принуждения для обеспечения соблюдения всеми объектами управления установленных правил поведения.

Государственное управление - это  исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе. Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления управления его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения. В связи с этим указанная деятельность в литературе именуется исполнительно-распорядительной.

Государственное управление как вид  социального управления характеризуется рядом особенностей. Если рассматривать государственное управление в широком смысле слова (буквально как управление делами государства), то его осуществляют все органы государства.

Это управление реализуется в следующих  формах (видах) деятельности:

- законодательная деятельность, осуществляемая  представительными органами государственной  власти;

- исполнительная деятельность, осуществляемая  органами исполнительной власти;

- правосудие, осуществляемое системой  судебной власти.

Все эти формы деятельности направлены на осуществление единых целей и  задач государства.

В узком смысле слова государственное  управление - это деятельность государства  исполнительно-распорядительного характера  или административная деятельность, осуществляемая, главным образом, органами исполнительной власти как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Государственное управление (исполнительная деятельность)  может  быть определено как одна из форм деятельности уполномоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осуществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руководстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевой сферами деятельности на основе и во исполнение законов.

   При всей абстрактности данного понятия категория «метод государственного управления» занимает ключевое место в системе характеристик государственного управления в целом. В теории административного права выделяются следующие характерные особенности методов государственного управления:

   - методы государственного  управления применяются органами  исполнительной власти и связаны  с существованием соответствующей  ветви государственной власти;

   - целью использования  метода государственного управления  является обеспечение государственного управления, управленческой деятельности субъектов государственного управления;

   - использование  методов осуществляется в процессе  управленческой деятельности соответствующих  субъектов;

   - методы государственного  управления отражают характер связи, взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом государственного управления, а также характер применяемых в отношении объекта управления правомочий властного субъекта административного права;

   - методы государственного управления являются средством осуществления субъектами государственного управления их компетенции;

   - методы государственного  управления в каждом конкретном  случае подбираются в зависимости  от специфики объекта управления, ситуации и других подобного  рода существенных обстоятельств;

   - методы управления  имеют организующее предназначение, упорядочивая происходящие в  системе управления процессы;

   - применение методов  государственного управления часто  зависит от субъективных факторов, в том числе политического характера;

   - методам государственного  управления присущ динамизм;

   - порядок применения  методов управления устанавливается  законодательством;

   - методы государственного  управления неразрывно связаны  с формами государственного управления, поскольку зачастую сама форма определяет применяемый метод управления, и наоборот: необходимость применения определенного метода диктует необходимость использования конкретной формы.

   Итак, констатируем, что методом государственного  управления является определенный прием властного воздействия субъекта на объект управления, посредством которого реализуется государственное управление. Следующий вопрос, который нас интересует, это вопрос о системе методов государственного управления.

Наука административного  права разработала множество классификаций методов государственного управления. Однако, можно констатировать, что разновидности и группы методов, выделяемые различными специалистами, базируются на двух ключевых методах государственного управления: методе убеждения и методе принуждения. Метод убеждения воплощает в себе такие приемы как стимулирование, воспитание, разъяснение, поощрение и т.п., в то время как принуждение- это совокупность приемов и способов, опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту. Убеждение представляет собой такой способ воздействия, когда управляемый объект совершает социально требуемые действия в результате принятия самостоятельного решения, вызванного определенными соображениями морального или материального порядка, не связанными с опасениями применения юридических санкций. Таким образом, основа данного метода- создание предпосылок для возникновения у управляемых ощущения (сознания) необходимости проведения тех или иных мероприятий, правильности и целесообразности совершения определенных действий.

Принуждение же, напротив, базируется именно на санкционировании, на возможности применения негативных последствий, привлечения к административной ответственности.

В науке административного  права можно встретить подразделение методов государственного управления на:

- коллегиальные (применяемые  на основе совместного решения  ряда представителей властных  субъектов административного права) и единоначальные (осуществляемые на основе единолично принятого решения);

- общие (применяемые  в равной степени ко всем  субъектам административного права)  и специальные (характерные лишь  для определенной части таких  субъектов).

"Также свою классификацию предлагает Н.М.Конин:

- методы идеологического  воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия;

- методы психологического  воздействия, при которых различными  организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей;

- методы экономического  воздействия;

- методы организационно- властного воздействия".²

Таким образом, следует признать, что убеждение и принуждение как наиболее общие методы государственного управления могут проявляться в различных способах и приемах, разнообразных сочетаниях и разновидностях. Для того, чтобы охарактеризовать основные методы государственного управления, необходимо обратиться к анализу их содержания. В качестве такового выступает система мер, "в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права". То есть прояснение вопроса о методах государственного управления требует обращения к анализу основных мер, применяемых в рамках убеждения или принуждения.

Убеждение, по своей природе  направлено на такое воздействие  на поведение людей, при котором  те или иные действия совершаются ими в согласии с их внутренними убеждениями, добровольно и сознательно. Такого рода эффекта можно добиться посредством применения следующих видов мер:

- стимулирующих (в  том числе поощрительных);

- воспитательных;

- разъяснительных.

Первая группа мер  основана на всех тех же не очень  положительных свойствах человеческой натуры (жадность, стяжательство, стремление к наживе, тщеславие, зависимость  от чужого авторитетного мнения, карьеризм  и т.п.). Вполне оправданным представляется суждение о том, что всякая деятельность человека так или иначе связана со стимулами. Не имея причин для совершения тех или иных действий, человек прекратил бы всякую деятельность. Условно говоря, стимул- основа эволюции. Стимулирующие меры могут носить экономический, организационный, социальный характер, а также являться поощрительными.

Воспитательные меры убеждения применяются в государственном  управлении достаточно скупо. Уголовно - исполнительный кодекс РФ устанавливает, что в исправительных учреждениях  осуществляется нравственное, правовое, трудовое, физическое и иное воспитание осужденных к лишению свободы, способствующее их исправлению. Большое воспитательное воздействие оказывают такие меры, как пропаганда и агитация, личный пример образцового социально поведения высших должностных лиц государства и т.д.

Разъяснительные меры стимулирования - это проведение митингов, организация  инструктажей, публичные выступления  и интервью высших должностных лиц  государства, выпуск листовок и рекламных  материалов. Собственно, разъяснительные меры направлены в той или иной степени на создание общественного мнения по конкретному вопросу социальной действительности. Административное принуждение - особый метод государственного управления. Его специфический признак - властно-принудительный характер мер административного принуждения. Суть этих мер заключается совершении необходимых мероприятий независимо от воли лица, в отношении которого они совершаются. Следовательно, принудительные меры связаны с возможностью заставить (физически и/или психически) управляемый объект совершить определенные действия или позволить совершить такие действия по отношению к нему.

          В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме. В подобном виде "метод" позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью использования каких средств. Данная категория имеет в силу этого прямое отношение к характеристике сущности процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Она служит также целям придания управлению динамики.

        Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

        Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится  и к методам управления, ибо  различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

         Наиболее характерно для методов управления следующее:

1. Они органически  связаны с целевым назначением  этого вида государственной деятельности  как особого варианта практической  реализации единой государственной  власти.

2. Они выражают управляющее  (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. Они непосредственно  выражаются в связях между  субъектами и объектами государственного  управления.

4. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

5. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

6. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера.

        Итак, по главным своим показателям  метод управления есть средство  целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них - и тот, и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли "носителей" административно-правовых предписаний, запретов и дозволений. Однако акценты при этом различны: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом "инструментарии", используемом конкретными исполнительными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач.

         Методы правового регулирования  распространяются на всех участников  регулируемых общественных отношений,  включая и эти органы (должностных  лиц), в то время как методы управления используются только ими. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что, тем не менее, не приводит к их отождествлению, хотя в своем правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Но для этого он должен быть, во-первых, обязательно юридически оформленным и, во-вторых, иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

        Методы же управления в наиболее  типичном варианте - индивидуализированы. Налицо определенная степень производности методов государственно-управленческой деятельности от методов административно-правового регулирования этой деятельности. С другой стороны, нельзя отрицать и тот факт, что, например, целенаправленное управляющее воздействие составляет содержание как нормативных, так и индивидуальных юридически властных волеизъявлений.

    Однако не все методы управления правовые, что также следует учитывать. Тем не менее тесная связь двух вариантов понимания категории

"метод" применительно к административно-правовому воздействию на сферу государственного управления налицо.

          Главный критерий, необходимый для  разграничения названных вариантов,  в методологическом смысле следующий:  метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

         Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержании определенный "заряд" юридически властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

         Следует различать:

 а) методы управляющего  воздействия; они всегда имеют  внешнее юридически властное  значение и выражение и являются  собственно методами управления;

 б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

 в) методы совершения  отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

            Первые из них - административно-правовые  методы. В них проявляются все  основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо - прямая связь между административно-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

          Административные методы обычно  квалифицируются в качестве способов  или средств внеэкономического  или прямого управляющего воздействия  со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, т.е. адресата. Налицо - прямое предписание ("команда"), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.