Бюджетний процес. 2

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І  НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ  «ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ імені  ЯРОСЛАВА МУДРОГО»

КУРСОВА РОБОТА

з Фінансового права України

на тему:

«Бюджетний процес» 

студента ІІІ-го курсу

заочного факультету №2

- Оніщука Євгена Олександровича

Харків

2012

ПЛАН

Вступ………………………………………………………………………………….3

1. Поняття бюджетного процесу, його зміст і принципи………………………...4
2. Учасники бюджетного процесу, їх правовий статус…………………………12
3. Стадії бюджетного процесу…………………………………………………….17
1. Складання проекту бюджету…………………………………………....20
2. Розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України……...23
3. Виконання бюджету……………………………………………………..25
4. Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього……………………………………………………..27
4. Сучасні проблеми бюджетного процесу……………………………………...29

Висновки……………………………………………………………………………32

Список використаних джерел……………………………………………………..33

Додатки……………………………………………………………………………...37

ВСТУП

У бюджеті будь-якої держави  відбивається її соціально-економічна і політична природа, тобто зміст  її діяльності. Це виявляється як у  засобах та джерелах отримання доходів, у долі національного доходу, що надходять до бюджету, у напрямках  видатків, так і в побудові бюджету, в порядку його формування та затвердження. У бюджеті законодавчо виражена воля і доля всього народу та всієї держави. Бюджет займає центральне місце в фінансовій системі будь-якої держави, забезпечує виконання завдань і функцій, що стоять перед державою, виступає дієвим механізмом фінансової політики держави.

Актуальність роботи. Подальший економічний і соціальний розвиток нашої країни може бути досягнутий лише за умови вдосконалення бюджетної політики. На сьогодні фінансове право, а разом з тим і бюджетний процес потребують вирішення важливих проблем. Актуальність роботи полягає в тому, що роль бюджету в економічному розвитку держави дуже велика, і, не приділяючи належної уваги його формуванню, припускаючи помилки в його розрахунку, порушуючи законодавство, держава фактично позбавляється одного з найважливіших важелів державного управління, що тягне за собою економічну та політичну нестабільність, а також соціальну напруженість у суспільстві.

Мета роботи. Метою роботи є проведення аналізу механізму бюджетного процесу за законодавством України, дослідити поняття бюджетного процесу та його стадій, розкрити порядок складання, розгляду, затвердження і виконання бюджету за чинним бюджетним законодавством.

1. Поняття бюджетного процесу, його зміст і принципи.

Правомірність існування категорії і інституту бюджетного процесу в юридичній науці оспорюється і сьогодні. Багато авторів кращих наукових праць в юридичній науці поверхнево відображають формування бюджетного процесу. Категорії і інститути складання, затвердження, виконання (або наповнення державної казни), контролю, в даний час визнаються і аналізуються. Але їх органічно взаємообумовлене існування в межах єдиного бюджетного процесу, як категорії і інституту фінансової науки, не знаходить свого точного відображення.

Бюджет постійно розвивається та знаходиться в постійному русі. Послідовну зміну етапів, стадій розвитку можна у цілому визначити як бюджетний процес. При цьому необхідно підкреслити, що послідовність стадій не носить чисто механічного характеру, а регулюється нормами бюджетного права, які відображають послідовну зміну стадій, циклічний характер, зміну прав і обов'язків учасників бюджетного процесу.

У бюджетному процесі першим фактором його існування і функціонування є його динамічність, бо саме слово процес походить від латинського «procedere», що означає проходити. Другим фактором бюджетного процесу є участь в ньому всіх органів державної влади і управління. До хронологічного розвитку додається фактор присутності в ньому державних інститутів. Третім атрибутом формування і розвитку інститутів бюджету виступають конституційно-правові норми. До них додаються правові імперативи. Четвертим обов'язковим додатком поняття бюджетного процесу є сукупність матеріальних норм, які опосередковано залучають національний дохід до реалізації державних функцій податки і доходи від державної власності. П'ятим обов'язковим реквізитом зазначеного процесу є система техніко-організаційних нормативів витрат, діючих стабільно протягом тривалого часу. Шостим елементом бюджетного процесу виступає історично обумовлена впорядкована система державного механізму із суворим розподілом функцій, прав і повноважень всіх органів. Сьомим додатком є бюджетні методи.

Таким чином, у сукупності бюджетний процес у широкому значенні хронологічно обумовленою організаційно-правовою діяльністю державних органів по складанню, затвердженню і виконанню бюджету.

У вузькому значенні бюджетний  процес зводиться до взаємообумовленої сукупності інститутів, нормативів і методів по складанню, затвердженню і регулюванню виконання бюджету, яке протікає в межах традиційної діяльності казначейських і розпорядчих органів без участі парламенту і уряду. Тобто, до бюджетного процесу у вузькому значенні відноситься поточне регулювання бюджету.¹

Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетного кодексу  України, полягає в регламентації  бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, - бюджетний процес.

У юридичній літературі викладено  багато думок щодо сутності та змісту бюджетного процесу. Традиційним є визначення його як сукупності дій уповноважених органів держави та місцевого самоврядування щодо складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів, а також складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання, здійснюваних відповідно до норм бюджетного права. Виходячи з цього, у широкому розумінні бюджетний процес є діяльністю відповідних органів, що ґрунтується на владних повноваженнях і підпорядкована суворим процедурам у галузі бюджету.²

Таке поняття й зміст  бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які  спеціалізуються у сфері бюджетних  відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету  становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія  економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків.

Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як «бюджетне планування». Він посилається на той факт, що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна «бюджетний процес» виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом.

Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний  характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі  державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету.³

М.І. Піскотін виражає сумніви відносно наявності самостійної стадії розгляду бюджету, вважаючи, що вона охоплюється стадіями складання і затвердження. Однак, в юридичній та економічній літературі стадія розгляду бюджету виділяється в особливу, що відповідає законодавству і сприяє  підвищенню відповідальності державних органів за зміст проекту бюджету.⁴

У фінансово правовій літературі висловлюються і інші думки щодо поняття бюджетного процесу, відповідно до якого в нього вкладається  більш вузький зміст, що охоплюється  тільки стадіями складання, розгляду та затвердження бюджету. Таким чином розглядається бюджетний процес в підручнику М. А. Гурвіча.

Аналогічні погляди зустрічаються  і в юридичній літературі інших країн. Наприклад, професор А. І. Ангелов притримується такого ж погляду, даючи, разом з тим, йому обґрунтування. На його погляд включення виконання бюджету в поняття бюджетного процесу робить його занадто широким. Поняття «бюджетний процес» використовується ним в значенні «сукупність процедур по розробленню бюджету як обов’язкового нормативного акту», який підлягає виконанню. Виконання бюджету професор Ангелов розглядає як кінцеву ціль формування бюджету. На підтвердження своїх поглядів він проводить паралель між бюджетним процесом і з законотворчим процесом як сукупністю дій, що ведуть до виникнення закону.⁵

Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна  та багатогранна. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений  у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних  органів з формування та виконання  бюджету, а й для правильного  розв'язання численних питань, що при  цьому виникають.

Аналізуючи сутність та зміст  бюджетного процесу, можна дійти  висновку про те, що йому притаманні певні ознаки, до яких можна віднести такі:

1. Бюджетний процес являє собою врегульовану нормами права організаційну форму діяльності, яка завжди пов’язана з вирішенням питань, що стосуються бюджетів і тягнуть певні юридичні наслідки.

2. Бюджетний процес є  сукупністю правових форм діяльності  уповноважених бюджетним законодавством  суб’єктів (учасників бюджетного процесу) , які визнані такими Бюджетним кодексом України.

3. Бюджетний процес являє  собою органічно пов’язану систему  дій щодо здійснення операцій  з нормами права. Перелік цих  дій у послідовності їх здійснення  закріплено нормами БК. За своїм  змістом бюджетний процес охоплює:  визначення фінансової та бюджетної  політики, розробку управлінських  стратегій, оцінку, потреби пріоритетів  і можливостей бюджету, розробку  проекту бюджету, оцінку ефективності  проекту тощо.

4. Бюджетний процес є  діяльністю, результати якої закріплюються прийняттям відповідних правових актів, таких, що мають офіційний характер і встановлену законом форму. Якщо бюджет являє собою набір цифрових показників, то Закон України «Про Державний бюджет України» є не тільки зведенням цих показників, а й правовими приписами, що мають конкретний адресний зміст.

5.Бюджетний процес є  діяльністю, яка об’єктивно потребує процесуальної регламентації. Така регламентація здійснюється за допомогою бюджетно-правового механізму, що являю собою сукупність правових засобів, за допомогою яких упорядковується діяльність учасників бюджетного процесу у сфері бюджетної діяльності. Елементами зазначеного механізму є норми бюджетного процесуального права, процесуальна фактична система (юридичні факти, що опосередковують бюджетні процесуальні правовідносини) та бюджетні процесуальні правовідносини.

6. Бюджетний процес потребує  застосування різних методів  і засобів юридичної техніки, наукових досягнень тощо.

Бюджетна система України, відповідно до вимог статті 95 Конституції  України щодо справедливого і  неупередженого розподілу суспільного  багатства між громадянами і  територіальними громадами, ґрунтується  на таких принципах:

Принцип єдності бюджетної  системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних  відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів і провадження бухгалтерського  обліку і звітності. На цьому принципі ґрунтується забезпечення цілісності та єдності бюджетної системи  як фінансової основи, передумови цілісності та єдності Української держави. Як наслідок цього принципу, в Україні  діє правило єдності каси, яке  передбачає зарахування всіх доходів, у тому числі й надходжень із джерел фінансування дефіциту бюджету, в єдиний фонд публічних фінансів і здійснення всіх передбачених бюджетом витрат із цього фонду. Виконання всіх місцевих бюджетів також здійснюється на основі принципу єдності каси.

Принцип збалансованості, зазначений у статті 95 Конституції України, передбачає, що повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати  обсягу надходжень до бюджету на відповідний  бюджетний період, тобто обсяг  передбачених бюджетом видатків має  покриватися реальними доходами.

Принцип самостійності передбачає, що Державний бюджет України та місцеві  бюджети є окремими самостійними ланками бюджетної системи. Самостійність  бюджетів забезпечується закріпленням за ланками бюджетної системи  відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів бюджету відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради Автономної Республіки Крим і відповідних місцевих рад формувати та затверджувати відповідні бюджети згідно з положеннями Бюджетного кодексу України.

Принцип повноти передбачає включення до бюджетів усіх надходжень і витрат, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів  державної влади, органів влади  Автономної Республіки Крим, органів  місцевого самоврядування. Згідно із цим принципом, усі надходження  мають акумулюватися на рахунках відповідних бюджетів.

Принцип обґрунтованості  полягає в тому, що бюджет має  формуватися на реальних макропоказниках  економічного й соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і витрат, що здійснюються відповідно до затверджених методик  і правил.

Принцип ефективності встановлює, що в процесі складання та виконання  бюджету всі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів і досягнення максимального результату.

Принцип субсидіарності передбачає, що розподіл видатків між державним  і місцевими бюджетами, а також  між місцевими бюджетами ґрунтується  на максимально можливому наближенні суспільних послуг до їх безпосереднього  споживача. Видаткові повноваження мають бути закріплені за бюджетами  з метою децентралізації та з  урахуванням того, що вони можуть бути виконані найефективніше на місцях.

Принцип цільового використання бюджетних коштів означає, що кошти  з бюджету спрямовуються у  відповідному напрямі та витрачаються розпорядниками й одержувачами бюджетних  коштів на чітко визначені цілі відповідно до бюджетних призначень. Такий підхід дає змогу встановити відповідальних за цільове використання бюджетних  коштів на всіх стадіях бюджетного процесу та ступінь відповідальності кожного учасника бюджетного процесу за нецільове й неефективне використання коштів.

Принцип справедливості й  неупередженості. Бюджетна система  України будується на засадах  справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства  між громадянами і територіальними  громадами. Можливість здобуття освіти або доступу до соціальних програм  не повинні залежати від місця  проживання громадянина. Цей принцип  забезпечує рівний доступ громадян країни до основних бюджетних послуг та соціальних гарантій і реалізується через норми, встановлені Бюджетним кодексом у частині визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та дотацій вирівнювання. Такий підхід дає змогу надавати соціальні  послуги в кожній адміністративно-територіальній одиниці на порівняно однаковому рівні за наявності єдиних ставок оподаткування та справляння податків.

Принцип публічності та прозорості. Державний бюджет України та місцеві  бюджети затверджуються, рішення  щодо звіту про їх виконання ухвалюються  відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і місцевими радами.

Доступність інформації про  бюджет повинна бути забезпечена  на всіх стадіях бюджетного процесу.

Принцип відповідальності учасників  бюджетного процесу полягає в  тому, що кожен учасник бюджетного процесу відповідальний за свої дії  або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

У ході реалізації засад  державної бюджетної політики всі  принципи бюджетної системи діють  і застосовуються в бюджетному процесі  в єдності та взаємозв'язку і лежать в основі діяльності всіх учасників  бюджетного процесу.⁶

Бюджетний процес як вид  юридичного процесу є досить складним за своїм змістом. Він включає  Законодавчий (прийняття закону про  Державний бюджет на відповідний  рік та законів про внесення змін до вже прийнятого закону) та адміністративний процеси (стадії виконання, контроль за виконанням та звіту про виконання закону про Державний бюджет).

Отже, бюджетний процес як вид юридичного процесу являє  собою сукупність правових форм діяльності уповноважених бюджетним законодавством суб’єктів (учасників бюджетного процесу), органічно пов’язану систему дій щодо здійснення операцій з нормами права, результат якої закріплюється прийняттям відповідних правових актів, що мають офіційний характер і встановлену законом форму.⁷

П.11 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу  визначає бюджетний процес як регламентовану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконанням бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

На основі аналізу повноважень  органів державної влади у  сфері бюджетних відносин можна  зробити висновок, що не доцільно звужувати  поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про  бюджет і затвердження його органом  законодавчої влади. Прийняття закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей  для здійснення волі законодавчого  органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права та обов'язки щодо складання  і затвердження бюджету. Суть бюджетного процесу зосереджується на безпосередньому  виконанні акта про бюджет, яке  повинно постійно контролюватися з  боку органів державної влади  для досягнення відповідності між  запланованими і реальними показниками.

2. Учасники бюджетного процесу, їх правовий статус.

Учасниками бюджетного процесу  в Україні відповідно до статті 20 Бюджетного кодексу є органи наділені бюджетними повноваженнями (правами, обов'язками і відповідальністю), бюджетні установи, інші отримувачі бюджетних коштів та кредитні організації, які здійснюють окремі операції з коштами бюджетів.

Аналіз змісту Кодексу  надає можливість визначити таких  учасників: Верховна Рада України, її комітети, депутатські фракції та групи, народні  депутати; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; місцеві ради; Кабінет Міністрів  України, міністерство фінансів України  та його територіальні органи; Рада міністрів автономної Республіки Крим; місцеві державні адміністрації; виконавчі  органи місцевих рад; Національний банк України; Рахункова палата; Головне  контрольно-ревізійне управління; органи стягнення; головні розпорядники, розпорядники та одержувачі бюджетних коштів. (Додаток 1).

Повноваження Верховної  Ради України з питань бюджету. Верховна Рада України:

1. розробляє   пропозиції   до   проекту   Основних   напрямів   бюджетної   політики (бюджетної резолюції) на наступний бюджетний період;
2. приймає постанову про схвалення або тип  і до відома бюджетної резолюції;
3. розглядає проект закону про Державний бюджет в трьох читаннях;
4. ухвалює   Закон   України   про   Державним   бюджет   та   подає    його на підпис Президенту України;
5. вносить зміни і доповнення до Закону України про Державний бюджет;
6. контролює хід виконання Державного бюджету;
7. приймає рішення про надання Україною позик іноземним державам, а також про одержання від Іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України та ін.⁸

Рахункова палата Верховної  Ради України є постійно діючим вищим органом державного   фінансово-економічного    контролю;   створюється    Верховною   Радою країни на підставі Закону України «Про Рахункову палату Верховної Ради України». Рахункова палата Верховної Ради України:

- здійснює контроль за  своєчасним виконанням дохідної  і видаткової частин державного  бюджету;

-  здійснює контроль  за утворенням і погашенням  внутрішнього і зовнішнього державного  боргу.

Процес прийняття законів  є тривалим, тому для оперативного вирішення важливих питань, які не врегульовані законами, в Україні застосовується механізм Указів Президента. Повноваження Президента України з питань бюджету:

1. підписує закон про Державний бюджет України;
2. накладає вето на закон про Державний бюджету випадку незгоди з ним;
3. вносить у законодавчо встановленому порядку зміни та доповнення до Державного бюджету;
4. призначає на посаду Міністра фінансів України та припиняє його повноваження.⁹

Кабінет міністрів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади відповідальним перед Президентом та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді. Повноваження Кабінету Міністрів у бюджетному процесі:

1. подає на розгляд Верховної Ради проект Основних напрямків бюджетної політики;
2. розробляє проект закону про Державний бюджет;

3) вносить зміни до  проекту закону про бюджет  після 1-го і 2-го читання  у Верховній Раді;

4. приймає рішення про виділення коштів з резервного фонду Державного бюджету;
5. забезпечує виконання Державного бюджету;
6. забезпечує контроль за виконанням Державного бюджету;
7. подає річний звіт про виконання Державного бюджету Верховній Раді;
8. доводить до відома місцевих органів влади обсяги міжбюджетних трансфертів.

Для здійснення непередбачених видатків, що не мають постійного характеру  і не можуть бути передбаченими при  складанні проекту бюджету формується резервний фонд у розмірі, що не перевищує 1% видатків загального фонду відповідного бюджету. В обов'язковому порядку  створюється резервний фонд Державного бюджету. Рішення щодо необхідності створення резервного фонду місцевого  бюджету приймає відповідна рада. Рішення щодо виділення коштів з  резервного фонду приймають, відповідно, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи місцевого  самоврядування.¹⁰

Міністерство фінансів України  сформовано в 1992 р., сьогодні діє на підставі Положення про Міністерство фінансів України, затверджене Указом Президента від 8 квітня 2011 року. Міністерство фінансів очолює міністр. Міністерство фінансів України складається з Центрального апарату міністерства, а також органів Міністерства фінансів середньої ланки (фінансові управління обласних державних адміністрацій) та органів Міністерства фінансів нижньої ланки (міські, районні та районні в містах фінансові відділи). При міністерстві фінансів також діють організації, що входять до складу фінансових органів України - Державне казначейство України та Державна Контрольно-ревізійна служба. Центральний апарат Міністерства фінансів складається з таких структурних підрозділів: адміністрації (міністр, заступники, колегія); департаменту податкової політики і макроекономічного прогнозування; департаменту фінансів виробничої сфери; департаменту фінансів невиробничої сфери; департаменту по бюджету; департаменту зовнішньоекономічних зв'язків; департаменту державного боргу; департаменту державного регулювання виробництва та обігу алкоголю і тютюну; департаменту фінансових установ та ризиків.¹¹

Державне Казначейство України  створене Указом Президента України  «Про Державне казначейство України» від 27.04.1995 р., 13.04.2011 р. Указом Президента України створено Державну казначейську службу, яка діє на підставі Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року, складається з Головного управління (вища ланка); управлінь Державної казначейської служби АРК, в областях, в м. Києві та Севастополі (середня ланка); відділень в районах, містах і районах міст (базова нанка). Основним завданням органів Державної казначейської служби є організація виконання і безпосереднє здійснення контролю за виконанням Державного бюджету. Повноваженнями органів Державної казначейської служби у бюджетному процесі є:

1. розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів (прийом, вберігання і видача бюджетних коштів);
2. відкриття   особових   і   реєстраційних  рахунків  розпорядникам   коштів,  закриття реєстраційних рахунків після закінчення бюджетного періоду;
3. розподіл    і    перерахунок   місцевим   бюджетам    належні   їм    суми    коштів   від відрахувань загальнодержавних податків і зборів;
4. ведення обліку розпорядників коштів;
5. ведення бухгалтерського обліку доходів і видатків бюджету;
6. складання   звітності   про   стан   виконання   показників  Держанного   і   зведеного бюджетів.¹²

Державна Контрольно-ревізійна  служба України діє на підставі Закону України «Про Державну контрольно-ревізійну  службу в Україні» від 26.01.1993 р., складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь АРК, областей, м. Києва і Севастополя, контрольно-ревізійних відділів в містах, районах і районах міст. Основним завдання Державної Контрольно-ревізійної служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку та звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, фондах, бюджетних установах, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних валютних фондів. Державна Контрольно-ревізійна служба координує свою діяльність з місцевими радами народних депутатів, органами виконавчої влади, органами прокуратури, внутрішніх справ та служби безпеки. Повноваженнями органів Державної Контрольно-ревізійної служби є: